O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual são instrumentos que direcionam as diretrizes do processo de planejamento-orçamento da gestão pública influenciando o olhar do gestor frente à formulação e implementação de políticas públicas. Estruturado em dotações orçamentárias cabe ao gestor planejar, executar e controlar políticas públicas com bases em recursos pré-determinados. Não é permitido ao gestor comprometer o equilíbrio entre receitas e despesas do Estado, de tal forma que este deve se responsabilizar pelo cumprimento das metas fiscais e pela operacionalização das políticas de governo de modo transparente à população.
Se, por um lado, a vinculação das receitas públicas, ou seja, a destinação específica de recursos para a União e para os entes subnacionais interfere na tradição patrimonialista e clientelista ao regular as relações entre a determinação de políticas entre o Estado e sociedade separando os recursos públicos do Estado e privados do governante, quando utilizadas em excesso estas interferem na permeabilidade do ajuste às demandas sociais ao tornar pouco dinâmico o processo de definição de prioridades e de alocação de recursos.
Por outro lado, existe a questão da austeridade fiscal. A compressão das despesas discricionárias do gestor, potencializada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, institui mecanismos que cristalizam prioridades passadas para o futuro. Estes mecanismos garantem a diminuição de desvios e menor poder de controle dos gastos. Neste contexto, a Desvinculação de Receitas da União traz ao debate incertezas em relação à previsão das dotações orçamentárias, já que ela permite, novamente, flexibilizar a aplicação de recursos.
É importante frisar que flexibilizar ou engessar o orçamento está intrinsecamente relacionada à vontade política. Afinal, investir ou não em uma política em detrimento de outra, não deixa de ser decisão tomada por aqueles que estão no poder.
Os mecanismos de controle orçamentário citados neste artigo visam incutir a cultura de monitoramento e avaliação do processo orçamentário que tem como principal meta tornar as contas públicas parcimoniosas. Deste modo, conclui-se que reduzir as vinculações ou fixar as dotações obrigatórias exige do gestor a capacidade de transitar entre as áreas de engessamento e flexibilização da gestão pública.
O gestor deve, em regra, aplicar as leis, pois qualquer ajuste posterior ao orçamento, na verdade, é fruto de má elaboração do planejamento e não dos mecanismos constitucionais em si.
¹ Artigo escrito para a disciplina de Direito Financeiro ministrada pelo Professor Dr. Marcelo Arno Nerling
² Ana Caroline Garcia é graduanda do curso de Gestão de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo - USP
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