O Fundo de Participação dos Municípios e a redução das disparidades inter-regionais

Leonardo Spicacci Campos

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As informações preliminares do Censo 2010 sobre a população dos municípios brasileiros vêm causando polêmica desde a sua divulgação, no início de novembro. Isso porque em vários municípios houve uma considerável diferença entre a população estimada pelas autoridades locais e a contabilizada pelo IBGE. A “revolta” de vários prefeitos é explicável: os dados do IBGE são utilizados na definição das cotas de cada município no Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a principal transferência do Governo Federal aos governos locais. Para se ter uma ideia do que está em jogo, dados do Ministério da Fazenda para o período de 1998 a 2007 mostram que as transferências governamentais, entre as quais, o FPM é a mais relevante, foram responsáveis por nunca menos que 63% do somatório das receitas líquidas municipais no país.

Criado em 1965, o FPM surgiu como um mecanismo descentralização administrativa (embora, inicialmente, bastante limitada) e de redução das disparidades regionais, através do repasse de recursos federais favorecendo sobretudo os menores municípios do país. Desde então, as regras de distribuição do Fundo foram mudadas diversas vezes. A Constituição de 1988 representou um marco nesse processo, na medida em que, no artigo 159, ampliou a parcela do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) destinada ao Fundo para 22,5%. Ampliação esta coerente com a política de descentralização administrativa, que tornou o município o principal ente responsável pela implementação das políticas sociais.

No entanto, apesar de ter importância incontestável, o Fundo de Participação dos Municípios ainda é uma transferência com algumas imperfeições se considerarmos seu objetivo de redução das disparidades regionais. Uma séria falha do Fundo é ignorar as disparidades internas dos estados, já que a porção do FPM para os municípios do interior é dividida dentro de cada estado por fatores meramente populacionais, ignorando suas desigualdades regionais internas. Saem prejudicados, portanto, os municípios mais pobres localizados em estados mais ricos, que ficam com uma menor fatia do FPM-Interior. Partindo do pressuposto um tanto equivocado de que os menores municípios são necessariamente aqueles com maior necessidade de complementos às suas receitas, a distribuição do FPM dos municípios do interior ignora as grandes desigualdades entre localidades de mesma faixa populacional e, assim, impede uma alocação mais eficiente de recursos para redução das disparidades inter-regionais.

Outro grande problema é que, do ponto de vista de sua eficácia, o FPM foi uma política implementada pela metade. Deve-se ponderar sobre a medida em que a simples transferência de recursos não-vinculados e pouco vigiados causa reais melhorias na qualidade de vida da população dos municípios brasileiros, já que é bastante evidente o fato de que a maior parte dos municípios brasileiros possui baixa capacidade de gestão eficiente dos recursos públicos (sem considerar as fortunas “engolidas” pela corrupção). Não basta, portanto, transferir recursos: é necessário transferir capacidade de gestão aos municípios mais pobres do país. Caso contrário, o FPM perpetuará a dependência dos municípios mais pobres das transferências federais, na medida em que terão pouca capacidade e incentivo para aumentar sua capacidade de arrecadação própria. Obviamente, essa transferência de know-how (que poderia ser realizada, por exemplo, através do “empréstimo” de técnicos do Governo Federal para essas localidades, como já é feito em alguns países desenvolvidos) não seria um processo simples e enfrentaria grande resistência em boa parte dos municípios, onde a tradição de ineficiência e patrimonialismo tem raízes profundas.

Para transformar o FPM em um mecanismo mais efetivo de redução das desigualdades inter-regionais no Brasil é necessária, portanto, não apenas o aprimoramento dos mecanismos de distribuição intra-estaduais, mas também a transferência da responsabilização pelo gasto público, o que inclui idoneidade e competência na aplicação dos recursos.

O problema é que o alto grau de dependência que os municípios brasileiros têm do FPM transformou o assunto em tabu. A enfática reação dos prefeitos “prejudicados” pelo Censo é um indício muito claro de que mexer na “divisão do bolo” (e até mesmo “ensinar a cozinhá-lo”) é uma ação delicada, que exige grande força e habilidade política, para a qual não basta ter maioria no Congresso: quando se trata de divisão de recursos, as disputas são regionais, não partidárias. Nesse jogo de soma zero, cabe a quem tiver coragem aguentar o ônus político de mudar as regras.