TRADUÇÃO COLETIVA
The Advocacy Coalition Framework – p. 214 a p. 217
A estrutura da coligação de defesa: avaliação, revisões, e implicações para acadêmicos e profissionais
Este livro começado por criticar o estado atual de teoria em política pública, particularmente a forte confiança nos estágios heurísticos desenvolvido por Jones (1977). Os dois capítulos seguintes apresentaram uma teoria alternativa, a estrutura da coligação de defesa (ACF): o capítulo 2 tratou a alteração de política sobre várias décadas, e o capítulo 3 centrou-se mais especificamente sobre o papel da aprendizagem de orientação política durante uns períodos mais curtos de tempo dentro desse processo mais amplo. Os capítulos restantes envolveram a aplicação crítica do ACF aos casos da mudança de política sobre diversas décadas na instrução canadense, o regulamento e o desregulamento de linhas aéreas comerciais nos Estados Unidos, a controvérsia sobre projetos de água adicionais na Califórnia, o desenvolvimento de padrões de projeto da televisão pela Comissão Federal da Comunicação, o regulamento sobre a locação do petróleo na plataforma continental exterior (OCS), bem como a regulamentação do uso do solo e qualidade da água na Bacia Lake Tahoe.
Que nós aprendemos?A primeira parte deste capítulo avalia as forças e as fraquezas da estrutura da coligação de defesa em função dos estudos de casos e de outros eventos, desde a sua publicação há vários anos, em conseqüência, nós revisamos duas hipóteses, adicionamos diversos novos, e fazemos diversas outras mudanças. A segunda parte adiciona uma discussão das estratégias e dos instrumentos da orientação ao ACF. A seção final discute as implicações para os estudiosos - principalmente em termos de uma lista dos principais tópicos que necessitam de uma maior investigação para a política - e profissionais.
1 - O ACF: uma avaliação
Os argumentos principais do ACF parecem geralmente ser suportados pelos casos. Não obstante, os casos sugerem diversas modificações e adições ao ACF.
A importância das coligações de defesa
Primeiramente, e provavelmente acima de tudo, os casos confirmam a utilidade de centrar-se sobre coligações de defesa como meios críticos de simplificar as centenas dos atores envolvidos na mudança de política sobre uma década ou mais. Uma coligação de defesa consiste em atores de uma variedade de organizações governamentais e privadas a níveis diferentes do governo que compartilham um conjunto de convicções políticas e procuram realiza-las influenciando o comportamento das instituições governamentais múltiplas sobre o tempo.Esta abordagem diverge substancialmente daquela empregada pela maioria dos cientistas políticos, que ainda estão apegada a agregar os agentes específicos por tipo de instituição - quer se trate legislaturas, agências administrativa, ou grupos de interesse - e que costumam concentrar em apenas uma única instituição ou um único nível de governo. A ênfase em coligações de defesa igualmente representa uma partida principal dos estágios heurísticos, que ou não tem nenhum meio explícito de agregar atores ou então usa categorias institucionais tradicionais (Jones, 1977; Anderson, 1979). A ACF também difere do conceito de Heclo (1978) de redes de emissão.
Embora ambos os conceitos acomodem agentes políticos que mudam de emprego ou outras afiliações institucionais ao longo do tempo, o conceito de coligações de defesa agrega a maioria dos atores dentro de um subsistema em um número gerenciável de crença baseada em coligações, enquanto que Heclo vê indivíduos com grande autonomia e assim os riscos oprimem ambos ele mesmo e o leitor com um impossível complexo jogo de atores.
Os dados são provavelmente mais evidente no caso Tahoe onde Sabatier e Basher usaram a análise de conjunto se várias centenas testemunhos de uma dúzia de audiência em mais de vinte anos para demonstrar que os agentes de uma grande variedade de instituições tendem a coalescer ao longo do tempo em duas grandes coligações: uma Crescimento Económico / Coligação Direitos de Propriedade composto de mais funcionários eleitos e funcionários de governos locais e uns distritos do serviço público na bacia de Lake Tahoe a maior parte dos empresários locais, líderes de grupos dos direitos de propriedade, e em diversos legisladores da bacia Nevada, a aliança ambiental de oposição foi composta por grupos ambientais nacionais locais, funcionários de várias agências dos recursos Califórnia e Nevada, vários pesquisadores, de diversos legislador de Califórnia fora da bacia e até mesmo alguns representantes dos dois governos locais na bacia.Este caso demonstra também o modo como o subsistema Tahoe evoluiu ao longo do tempo a partir de um consenso inicial vago em favor de algum tipo de planejamento ambiental regional para duas coligações que desposam sistemas completamente diferentes da opinião.
A análise de Mawhinney do conflito educacional em Ontário revelou uma Coligação de Direitos Francophone um pouco coesa composta de grupos de interesse francófonos nacionais, de suas filiais locais, de oficiais locais da escola das escolas francófonos, e de funcionários eleitos e os partidos políticos de Québec. Na opinião de Mawhinney, a Coligação Lealistas, a longo prazo, era menos coesiva do que a Coligação de Direitos Francophone e pode de facto ter sido uma aliança de católicos de fala inglesa tradicionais dos conservadores, os escoceses, e os de língua inglesa. . Talvez minoria coligações têm um incentivo maior para permanecer coesa, a fim de ter qualquer chance de ganhar poder, enquanto os de longo prazo, uma coalizão dominante tornar-se-á menos coesa ao longo de várias décadas.
A análise de Brown e de Stewart de regulamentar a linha aérea revelou três coligações que permaneceu notavelmente estável ao longo do tempo: (1) uma coligação de Proregulation composta das principais linhas aéreas, da maioria dos sindicatos da linha aérea, de muitos aeroportos menores, e de seus aliados congressionais; (2) uma coligação de Antiregulation composta da linha aérea menor, dos grandes aeroportos, da maioria de grupos de consumidores, de alguns economistas, e de seus aliados congressionais; (3) uma coligação de desregulação, que provavelmente não surgir até final dos anos 1960 e era composta em grande parte dos economistas acadêmicos, do Alfred Kahn (que se tornou um economista cadeira Aeronáutica Civil Board (CAB) em meados da década de 1970), dos alguns grupos de consumidores, e de alguns, membros críticos da equipe de funcionários no meados dos anos 70 (especialmente, Stephen Breyer) do Senator Ted Kennedy. O CAB estava geralmente na Coligação de Proregulation, embora tenha deslocado em torno de alguns anos, dependendo das nomeações presidenciais. Na verdade, Kahn transferiu o para a Coligação desregulamentação na década de 1970.
Uma nota final a respeito das alianças flui do capítulo 2 e é reforçada pelo exemplo de Tahoe: As alianças da defesa com sistemas claramente articulados e relativamente estáveis da opinião tomam o tempo para desenvolver e podem bem fazer tão somente na presença do conflito sustentado da política. O exemplo de OCS sugere que, além do que as disputas marcadas pelo conflito sustentado, as disputas que são sujeitas à reabertura periódica durante o ciclo orçamental anual seja provável desenvolver alianças estáveis e coerentes.
Diferenças entre grupos de interesse, agências, e investigadores dentro das alianças
A precisão fornecida pela análise sistemática dos depoimentos em audiência OCS leasing (1969-1987) por Jenkins-Smith e St. Clair sugere uma alteração importante para a nossa compreensão das mudanças na composição das coligações de defesa ao longo do tempo. As companhias e as associações empresariais da indústria envolvidas o mais diretamente no desenvolvimento de OCS estavam sempre na coligação de Proleasing, enquanto grupos ambientais foram sempre na Coligação Ambiental (antileasing).As agências federais envolvidos-DOE, DOI, EPA e NOAA- foram imprensados entre a competência dos grupos de interesse.Durante o debate político, as agências federais - pelo menos os seus pronunciamentos oficiais antes dos comitês congressionais - deslocado em direção a uma ou a outra coligação, em resposta a eventos políticos e económicos exógenos. DOI e DOE foram consistentemente mais próxima do proleasing lado, porém, ao mesmo tempo NOAA e EPA tendiam a ser mais próxima da vertente ambiental. O exemplo de OCS sugere assim,uma nova hipótese:
Hipótese 11: dentro de uma coligação, as agências administrativas geralmente defenderão posições mais centristas que os seus interesses de grupo aliados.
Este argumento merece um pouco de elaboração. A ACF assume que a maior parte das agências administrativas – departamentos agricultura, agências de protecção ambiental, ou os departamentos da assistência social - têm missões que geralmente lhes fazer parte da coalizão específica. Essa missão é geralmente baseada e reforçado pela agência de afiliação profissional e pessoal da agência e pela necessidade de proporcionar benefícios para a coalizão dominante em seus subsistemas (Meier, 1985; Knott e Miller, 1987).O exemplo do aluguel de OCS, e o reconhecimento que a maioria de agências têm os soberanos múltiplos (fontes de dinheiro e de autoridade legal) com opiniões um tanto diferentes da política sugerem, entretanto, que as agências tomem geralmente posições menos extremas do que seus grupos de interesses aliados.
Na verdade, o exemplo de OCS indica que as agências que normalmente são simpáticas a uma determinada coligação podem ser transferidas para uma coligação neutros ou até mesmo de mudar de lados - pelo menos em seus pronunciamentos oficiais - por grandes eventos exógenos, tais como a eleição de um chefe do executivo ( presidente ou governador) favoravelmente inclinados a se opor à coalizão.
As agências administrativas não devem, entretanto, ser vistas como monolíticas. Em primeiro lugar, as muitas diferentes secções da mesma agência podem ser aliadas a diferentes coligações. Na longa discussão sobre a utilização de incentivos econômicos na política ambiental, por exemplo, Agência de Protecção Ambiental dos E.U. (EPA) tem sido profundamente dividida, com o Instituto de Análise Política geralmente favorecendo a expansão da utilização de incentivos, como o comércio de poder enquanto que os gabinetes dos direitos de emissões do ar e da água Programas têm sido muito céticos (Liroff, 1986; Cook, 1988). Em segundo lugar, a posição oficial agência patrocinada por pessoas nomeadas político não pode ser seguido por subordinados dentro da agência. Para usar novamente o EPA como um exemplo, a investigação de Wood (1988) demonstra claramente que, apesar de Presidente Reagan foi capaz de influenciar o comportamento do organismo de nomeações políticas – incluindo o seu testemunho perante comissões do congresso - ele foi largamente incapazes de alterar organismo de controlo e execução saídas envolvendo decisões no controle da poluição atmosférica. É completamente provável que, em muitas agências administrativas, a maioria de unidades de programa estão aliadas com as alianças específicas, incluindo laços estreitos aos grupos de interesse e ao legislador. Os nomeados políticos têm geralmente somente uma habilidade limitada de alterar mudanças importantes ausentes do comportamento dos seus subordinados na lei (Heclo. 1977).
A evidência apresentada nos casos envolvendo a desreguação das linhas aéreas, política da água na Califórnia, a extração de petróleo e o lago Tahoe indicam que agências administrativas e pesquisadores de universidades freqüentemente não são neutros ou apolíticos mas, pelo contrário, são membros ativos de coalizões específicas. Isso não deveria ser novidade (...), mas ficamos continuamente surpresos com o número de pessoas que ainda defendem em livros didáticos auto-retratos de servidores civis e pesquisadores neutros. Obviamente, orientações burocráticas variam com a ideologia política (...) e o treinamento profissional freqüentemente guia o comportamento de uma agência e cria de fato alianças com grupos externos. Além disso, o estilo corporativista do fazer da política em muitos países europeus encoraja as agências administrativas a firmar compromissos entre seus grupos aliados e a mobilizar “seus” grupos em conflitos com outras agências (...). Finalmente, os mesmos países europeus têm uma longa tradição de universidades politizadas, sobretudo na Esquerda.
Nos Estados Unidos, na medida em que economistas e analistas políticos economicamente treinados tornam-se mais e mais ativos na política pública, um número crescente de subsistemas políticos incluirá uma Coalizão de Eficiência Econômica composta de acadêmicos e economistas de agências, a Repartição Americana de Administração e Orçamento e os departamentos de finanças e os escritórios de analistas do legislativo em muitos estados. Economistas articularam, certamente, um coerente e relativamente abrangente sistema de crenças. Além disso, economistas poderosos como Charles Schultze têm defendido há tempos que analistas de políticas públicas devem assumir o papel de “advogados partidários de eficiência” para vencer a causa da eficiência no domínio público tipicamente dominado por interesses políticos mais tradicionais (...). Nossos estudos de caso sugerem que o discurso de Schultze caiu em orelhas receptivas. Economistas foram os principais membros da Coalizão de Desregulação discutida por Brown e Stewart. E, na nossa visão, o subsistema da política da água da Califórnia incluiu uma crescentemente importante Coalizão de Eficiência Econômica desde o início dos anos 60, embora Munro tenha decidido incluir esta na Coalizão Protecionista.
Relações intergovernamentais
A ACF explicitamente defende que a maioria dos subsistemas políticos e coalizões dentro deles incluem atores de múltiplos níveis de governo. Esse princípio é baseado no reconhecimento de que: (1) quase todos programas domésticos federais apóiam-se fortemente nos estados e/ou nos governos locais para real implementação; (...) (2) as transferências intergovernamentais constituem uma significativa porcentagem do orçamento da maioria dos governos estaduais e locais (...); e (3) o estado e as agências locais formam uma porcentagem substancial dos grupos de lobistas no Congresso e agências federais (...). O mesmo pode ser dito para governos locais em nível estadual.
Essa noção foi certamente confirmada pelos estudos de caso nesse livro. Todos, com exceção do desenvolvimento de padrões de design para a televisão envolveram uma significativa dimensão intergovernamental. Na desregulação das linhas aéreas, aeroportos locais – dependendo do seu tamanho – foram importantes membros tanto da Coalizão Pró-Regulação tanto da Anti-Regulação. No caso da extração de petróleo na plataforma continental (OCS) uma das maiores questões foi a distribuição de autoridade entre governo federal e governos estaduais e locais, e agências estaduais foram importantes participantes das audiências no Congresso. A política da água na Califórnia é um emaranhado envolvendo centenas de distritos locais, três agências federais (...), e três grandes agências estaduais (....). O planejamento do uso da terra e da qualidade da água no lago Tahoe Basin envolve seis governos locais, várias agências estaduais de Nevada e da Califórnia, duas agências federais e uma agência regional “bi-estadual” (...). Finalmente, a análise de Mawhinney da educação francófona em Ontário indicou que a questão estava ligada tanto aos direitos francófonos em outras províncias quanto, mais importante, à questão constitucional central do separatismo de Québec em nível federal.
Há também evidência que, como premeditado pelo ACF, membros de uma coalizão específica vão usar uma variedade de agências em diferentes níveis de governo para alcançar seus objetivos políticos. O caso é provavelmente mais claro no Lago Tahoe. O principal grupo ambientalista (a Liga para Salvar o Lago Tahoe) e seus aliados aceitaram o uso de fundos federais e estaduais para ajudar a a instalação de tubos de esgoto no lago [não tenho certeza se está traduzido corretamente] nos anos 60. Quando as questões sobre o uso da terra tornaram-se críticas, eles apoiaram a criação da bi-estadual TRPA, em 1967-1970. Quando a TRPA aprovou vários outros grandes cassinos, a Liga para Salvar pela primeira vez moveu um processo, tanto na Corte Federal quanto na Estadual e então promoveu a intervenção de várias agências estaduais californianas, especialmente a SWRCB e a CTRPA, no lago. Finalmente, visando a pressionar Nevada a renegociar o contrato da TRPA no final dos anos 70, levou o lago para a categoria de área paisagística nacional [não tenho certeza se está traduzido corretamente] e apoiou os programas de resgate tanto pelo governo federal quanto pelo estadual. Pode-se citar uma igualmente variada gama de contra-estratégias usadas por membros da oponente Coalizão de Crescimento Econômico / Direitos de Propriedade. Mas a racionalidade básica para conceituar subsistemas de políticas em uma dimensão intergovernamental deve estar agora clara.
Por outro lado, a análise de Mawhinney da política educacional de Ontário indica que conceituar subsistemas em termos intergovernamentais não significa que todos possam ser considerados em um subsistema indiferenciado e “multinivelado”. Diferentes níveis de governo são semi-autônomos, e coalizões gastam uma grande parte de seu tempo e esforço tentando restringir a autoridade para um nível no qual tenham vantagem competitiva (...). No caso da francofonia, por exemplo, a Coalizão Leal [ao Canadá] tentou manter a educação como uma questão puramental provincial, enquanto a Coalizão dos Direitos Francófonos lutou para expandir o alcance do conflito ligando-o ao separatismo de Québec. Finalmente, o governo canadense de Pierre Trudeau decidiu que manter Québec no país iria requerer uma nova Carta de Direitos e Liberdades provendo direitos educacionais para minorias lingüísticas em Ontário e outras províncias. Essa questão foi, é claro, similar à história da dessegregação das escolas nos Estados Unidos, em que minorias raciais expandiram o alcance do conflito dos estados para o governo federal e foram conseqüentemente recompensadas quando a Suprema Corte declarou, na Brown v. Board of Education, que a segregação das escolas apoiada pelos estados violavam a Constituição americana.
No caso da extração de petróleo na plataforma continental (OCS), a Coalizão Pró-Extração lutou para restringir o papel dos estados na regulação da extração por uma estreita interpretação do Ato Federal da Administração das Zonas Costeiras (CZMA), enquanto a Coalizão Ambientalista lutou para expandir o papel dos estados através de uma interpretação alternativa do mesmo estatuto. Nesse caso, o Congresso e as cortes tiveram que arbitrar a disputa. O esforço envolveu enormes quantias de dinheiro, já que uma expansão no papel dos estados pela CZMA teria dado a eles um veto virtual sobre as atividades costeiras necessárias para garantir a exploração e o desenvolvimento do petróleo.
Em resumo, conceituar um subsistema em termos intergovernamentais significa: (1) que o subsistema incluirá atores de múltiplos níveis de governo e (2) que o subsistema será dividido em diferentes níveis de governo e, em cada nível, em diferentes jurisdições. A força dessas linhas divisórias é uma questão essencialmente empírica. Nos casos de apropriação da questão para o nível federal, como a regulação da transmissão de televisão e rádio, há basicamente um sistema nacional único. Nos casos de autonomia tradicionalmente local, como a regulação do uso provado da erra, subsistemas tendem a ser organizados em torno de governos locais. Coalizões minoritárias em nível local tem sempre a opção, entretanto, de tentar envolver repartições estaduais e/ou federais, como fizeram com sucesso os ambientalistas no Lago Tahoe e em muitas outras áreas no país. Na maioria das áreas da política doméstica, subsistemas estarão presentes nos três níveis de governo.
Essa descoberta significa, entretanto, que alguma revisão se faz necessária à Hipótese 4, que afirma que a essência da política de um programa governamental não será significativamente revisada enquanto a coalizão de defesa que instituiu o programa se mantiver no poder. No caso de Ontário, por exemplo, a essência dos atributos da educação na província foram mudados pelo governo canadense mesmo com a Coalizão Leal [ao Canadá] se mantendo no poder da província. Nós, então, sugerimos o seguinte:
Hipótese 4 (Revisada): O núcleo da política (atributos básicos) de um programa governamental em uma específica jurisdição não será significativamente revisado enquanto a coalizão de defesa do subsistema que iniciou o programa se mantiver no poder naquela jurisdição – exceto quando a mudança é imposta por uma jurisdição hierarquicamente superior.
Em casos como esse, de acordo com a literatura da implementação da dessegregação das escolas e outras reformas, a habilidade de jurisdições hierarquicamente superiores de alterar não só a carta da lei, mas o comportamento dos oficiais governamentais no subsistema – na ausência de uma mudança na coalizão dominante no subsistema – é extremamente difícil, mas não impossível.
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TRADUÇÃO DO RICARDO DIOW DAS PAGINAS 218/219
O ACF delineia um argumento geral e varias hipóteses concernindo o papel que a informação técnica e a análise da política formal representa no aprendizado da política orientada (policyoriented learning) e, por sua vez, na alteração política. Esta contrasta com aquela da ciência política tradicional – e com os estágios heurísticos -, a qual tem geralmente limitado a análise política a etapa de avaliação (Sabatier, 1991b). vários dos casos dão suporte ao argumento da ACF de que informações técnicas e análise de políticas formais são geralmente usadas na defesa do estilo de vida da elite, ou seja, escorando e dando sustento a uma posição predeterminada. Ela também parece dar suporte a hipótese 5, na qual estados em que a análise política e aprendizado da política orientada é produzida não irá por ele mesmo conduzir alterações no cerne da política de uma coalizão ou política pública. Finalmente os casos providenciam algum suporte para a hipótese 6 por meio da 9, na qual estado que aprendem através de coalizões é mais bem aceito quando um nível intermediário de conflito é envolvido, quando assuntos são analiticamente tratáveis, e quando um fórum profissional é utilizado.
De acordo com Barke, informação técnica representou um papel crítico na habilidade da comissão federal de comunicações (CCF) para desenvolver um padrão de designer p/ aparelhos de televisão coloridos na década seguinte a 2º guerra mundial. A armação padrão foi facilitada pela tratabilidade analítica do tópico (hipótese 7 e 8) , e pela presença de um fórum profissional clássico, o comitê consultivo técnico(hipótese 9), e por um nível intermediário de conflito( hipótese 6). Com respeito ao último a aposta era suficientemente alta envolvendo milhões de dólares investidos tecnologias competitivas – para animar as varadas companhias a gastar quantas substanciais com estudos técnicos.
Entretanto este não era um conflito envolvendo o cerne político. Todos admitiam o interesse financeiro próprio como um objetivo legítimo e que riam que a indústria viesse com um padrão uniforme que poderia ser sancionado pelo FCC; não havia coalizão alternativa argumentando que televisão colorida representava uma ameaça segurança do consumidor ou para a fibra moral da nação.
Da mesma forma, a análise de Brown e Stewart da desregulação de linhas aéreas claramente enfatizava a importância da evidência desenvolvida por economistas no período de 1950/1970 concernindo à ineficiência de restrições a entrada e ao preço de passagens pela Civil aeronautic board ( CAB). Estas descobertas era proeminentemente divulgadas no comitê de ouvidoria Kennedy, que providenciava um forum para a coalizão pro-regulação mas encontrava-
se em dificuldades o modelo de fórum profissional. Na visão de Brown e Stewart, porém a evidencia apontada pelos economistas não era suficiente para produzir uma alteração no cerne da política relativa a regulação a desregulação entrada /preço. Consistente com a hipótese 5, a principal revisão política também requereu várias alterações exógenas para o subsistema, incluindo entendimento público com a inflação e a ineficiência da regulação em geral. Essas ineficiências eram apregoadas pelos presidentes Ford e Carter, que apontavam proponentes de desregulação – notadamente Alfred Kahn – ao CAB. Kahn naquele momento usa a ambigüidade do estatuto do CAB para empurrar a desregulação para qualquer lugar possível, particularmente em aeroportos secundários tais como o Chicago midway e o Dallas Love Field. Esta alteração então desestabilizou os principais cargueiros como o United Airlies ao assentir em alterar a lei. O ato de desregulação de rotas de linhas aéreas de 1978 também foi facilitado pelo compromisso político mitigando impactos adversos da união de empregados. O caso tahoe da mesma forma traz evidencias do uso de informações técnicas consistente com a hipótese 3 do ACF. A acumulação de evidencias científicas indicando que a erosão do desenvolvimento adversamente tem afetado a qualidade da água era prontamente aceita por grupos ambientalistas e por agencias estaduais e federais mas não por muitos empresários , defensores de direitos de propriedade, e oficiais de governos locais. A interpretação mais plausível era que estes achados era consistentes com os valores do âmago político dos antigos grupos mas ameaçando a aderência ao desenvolvimento econômico e direitos de propriedades (e assim era rejeitado). Em situações de grandes conflitos tais como tahoe, os participantes tendem a assumir uma mentalidade na qual todas as evidencias assoreadas pelos oponentes são altamente suspeitas (Sabatier et all, 1987; jenkins-smith, 1990; ingram, 1992) Não obstante, o caso CAB e OCS sugerem uma nova hipótese sobre o aprendizado da política orientada:
hipótese 12: mesmo quando a acumulação de informação técnica não causa alteração na visão da coalização de oposição, isto pode ter importante impacto na política – no mínimo em pequenos termos – alterando a visão dos lobistas outros importantes oficiais governamentais.
Da 220 a 224 só tem a tradução feita pelo programa...
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Texto traduzido por VINICIUS. A partir da pagina 225
Há duas interpretações destes resultados. Por um lado, Jenkins-Smith é inclinado a discutir que as estruturas hierárquicas de convicções que descreveu no Capítulo 2 podem ser representadas pelas organizações vantajosas e adequadas, mas não de grupos materiais. Grupos materiais podem estar operando em base de uma hierarquia invertida" no qual compromisso para o egoísmo material (lucro) é primordial, com convicções de caroço de política mais abstratas (por exemplo, compromisso para habitante contra controle nacional) ajustou como necessário. Como explicado no Capítulo 8, a razão para esta distinção vem da aplicação de teoria de troca e conceitos de principal-agente para interessar grupos (Salisbury, 1969,; Moe, 1980, 1984). Porque grupos confiam no compromisso de sócios a de uma "plataforma" larga de política posição típicas baseado em uma específica ideologia, eles são muito relutantes para mudar qualquer parte daquele sistema de convicção. Em contraste, são preocupados os sócios de grupos materiais com fundo de benefícios materiais e permitirá os líderes de grupo a dizer quase qualquer coisa que os obtém. Assim Jenkins-Smith esperaria as convicções declaradas dos representantes dos grupos materiais para ser mais fluidas que esses de grupos vantajosos e mais conducente à formação de "coalizões de conveniência" que contém os sócios com convicções muito diferentes.
Uma das interpretações favorecidas por Sabatier, simplesmente é aquela do lucro (ou parte de mercado ou volta a acionistas) sendo a principal meta publicamente reconhecida de companhias de petróleo e outros grupos de material e assim parte do núcleo da política é deles. Política de OCS está intimamente ligada ao lucro da extensão do leasing.
Por esta interpretação, as prioridades de valor fundamentais no núcleo da política são ainda o aspecto mais estável do sistema de convicção de um grupo. É que as metas básicas dos grupos materiais podem ser menos abstratas e podem ter extensões estreitas das metas fundamentais de grupos. Sistemas de convicção ainda são organizações hierárquicas. Em vez de convicções abstratas que constrangem as mais específicas, são as metas fundamentais que constrangem implementando dispositivos e percepções de estados dos sistemas e das relações casuais. Assim a estrutura hierárquica de sistemas de convicção fora forrado na Figura 2.1 e o argumento básico de Hipótese 3 pode ser mantido, tudo aquilo é lançado é a suposição pedida emprestado pelo Converse (1964) e Peffley e Hurwitz (1985)
Entre nó dois, obviamente, não é possível decidir qual a interpretação correta, deixaremos isto a cargo dos leitores.
Gerenciamento do ACF (Advocacy Coalition Framework)
Pretende-se que o ACF em todas as áreas da política e que pelo menos modernize a poliorquia industrial (Dahl, 1971). Em nossa visão e no caso o do autor, provou que se aplica a casos específicos, embora caso aplicações também sugestionou várias revisões. Stewart (1991) discutiu, porém, que o ACF é menos útil que outra institucional racional escolhida em substituição de um sistema com uma coalizão claramente dominante e virtualmente sem nenhuma coalizão minoritária. Isso pode ser verdade. Não obstante, discutiríamos que o ACF é útil entendendo subsistema de única coalizão de plano do investigador a articular e analisar o sistema de convicção do dominante coalizão um sistema de convicção cujas políticas núcleos de valor premissas e generalidade de suposições causal permanecem implícitas já eles nunca são desafiados. Este processo tem duas vantagens:
Primeiro, permite ao investigador entender a "verdadeira" magnitude de disputas de política atuais. No caso de FCC discutido por Barke, por exemplo, o conflito entre companhias de telecomunicações em cima da escolha de uma tecnologia de televisão específica era intenso porque milhões de dólares estavam em jogo. Não obstante, só envolveu um aspecto secundário, a escolha de uma tecnologia particular para implementar de preceitos da política nos quais todo o mundo concordou. Imagine o que o conflito teria acontecido se tivesse uma coalizão alternativa reivindicado propriedade governamental de toda a televisão que fabrica ou a distribuição de 50% dos lucros de televisão de vendas a estações de televisão publicamente possuídas;
Segundo, análise dos sistemas de convicção da coalizão dominante pode-se revelar suposições causais que são com o passar do tempo sujeito a refutação pelas atividades de vários investigadores, se neutro ou sócio de uma coalizão minoritária nascente. Como acumula evidência da desconfiguração pode ajudar eventualmente arruínar a política dominante. No caso discutido por Stewart (1991), a segregação escolar antes de 1950 é uma análise do sistema de convicção da coalizão de segregação que teria revelado a premissa que segregou escolas, que seria inerentemente ruim para minorias raciais. Era aquela suposição que o Kenneth Clark desafiou na pesquisa dele no qual os efeitos de segregação nos ego-estima dos resultados das crianças pretas para os que proveram um das bases o da decisão do Tribunal Supremo em v Marrom. Tábua de Educação (Cushman, 1963:256).
Em resumo, suspeitamos que quase sempre há um ou mais minoritário, porém impotente a um determinado ponto a tempo. O ACF encoraja que os investigadores examinem os sistemas de convicção destas coalizões como também as estratégias deles por destruir a coalizão dominante. Isso pode levar um tempo como levou o NAACP várias décadas superar escolas sulistas segregadas (Vose, 1959) mas qualquer teoria de mudança de política a longo prazo precisa lidar explicitamente com a maneira na qual coalizões minoritárias podem transformar um sub sistema.
Uma das preocupações do assunto relacionada ao desenvolvimento de coalizões coerentes é com o passar do tempo. Quando um subsistema novo emerge fora de um outro um como fizeram fora do subsistema da política urbana mais dentro de 1960 a pessoa pode esperar coalizões relativamente distintas desde o princípio. Em contraste, quando um subsistema emergir de novo os anos iniciais podem ver coalizões muito difusas com sistemas de convicção bastante amorfos ('Wíldavsky, 1962). Como o caso de Tahoe demonstrado, porém, coalizões coerentes são bastante distintas podendo emergir com o passar do tempo de tais situações fluidas. Em sua forma presente, o ACF é vestido melhor a examinar subsistema estabelecido com coalizões distintas, mas o caso de Tahoe sugere para que possa ser ampliado para lidar como bem com subsistema novos.
Na análise final, claro que, não serão conhecidas os gerentes e utilidade relativa do ACF até que aplicações dentro são muitos mais casoais por uma variedade de estudantes.
11. ELABORANDO UM INSTRUMENTOS DE ORIENTAÇÃO NO VIGAMENTO
Um das proposições fundamentais do ACF é que coalizões buscam alterar o comportamento dAS instituições governamentais para alcançar os objetivos de uma política. Os meios de fazer assim envolve o uso de "instrumentos de orientação." Infelizmente, isso é muito pequeno sobre a natureza desses instrumentos e as estratégias pelo qual. Eles proveram pequenas orientações com os sócios de coalizão poderiam buscar alterar política em situações específicas. Retificando esta omissão crítica, pediremos emprestados de uma discussão prévia por Sabatier e Pelkey (1987).
Nós começamos assumindo aquelas agências administrativas que tem mais o impacto mais direto na habilidade de uma coalizão para alcançar seu objetivo de política porque agências são as instituições que de fato entregam serviços ou regulam comportamento de grupo designado. Assim uma coalizão ou pode buscar afetar as decisões de uma agência diretamente ou indiretamente os afeta atraindo o legislativo, executivo, judicial, ou soberanos de intergovernemental que controlam o orçamento da agência e autoridade legal.
A seguir é uma lista de tentativa dos instrumentos de orientação disponível para coalizões:
A. Efeitos Diretos na Agência Rulemaking, Caso de Decisões Específicas, ou Orçamentárias:
1. persuada os funcionários de agência por testemunho;
2. mudança o pessoal que toma decisões por transferência ou reorganização;
3. mudança de fundo profissional de pessoal de agência encorajando o contratar um pessoal com um fundo diferente ou mudando educação profissional;
4. dê publicidade ao desempenho de agência abre brecha nas mídia;
5. proveja relatórios de pesquisa;
6. ofereça induzimentos (por exemplo, subornos ou oferece de emprego futuro).
B. Efeitos Indiretos por Soberanos:
1. administre revisão sistemática de regras de agência (por exemplo, por OMB);
2. altere as pessoas nomeadas para as políticas;
3. procure litígio;
4. procure mudanças em legislação;
5. procure mudanças no orçamento da agência;
6. mudança de preferências na política dos soberanos participando em eleições (estratégia eleitoral);
7. opinião pública de influência e, conseqüentemente, influencias aos soberanos.
Nota que a gama de instrumentos de orientação é muito mais larga que as mudanças nas regras legais que afetam simplesmente agencia a qual foi quase o foco exclusivo de teoristas escolhidos institucionais (Ostrem, 1990,; Et de Gregg, 1991).
Decidindo qual destes instrumentos deve-se usar em uma situação específica, assumamos que coalizões tentam ser os atores racionais e assim que a escolha deles será uma função de:
1. o custo para a coalizão de procurar o uso do instrumento Assume que custos são basicamente uma das função de (1) o número de vetos principais e aponta envolvido e (2) os atores que ocupam esses pontos de veto são simpatizantes à coalizão, contrário à coalizão, ou relativamente neutro.das Para a causa de simplicidade, assumamos que adquirindo uma agência para tomar uma decisão envolve um único ponto de veto e que uma decisão de tribunal de um distrito envolve um único ponto de veto, mas isso muda em lei ou o orçamento de que uma agência envolva cinco pontos de veto quando terminado a um único nível de governo (como a legislatura de Califórnia e governador que emenda a Califórnia Ato de Ar Limpo), mas freqüentemente único quando há um soberano (como o EPA norte-americano que requer uma mudança em Califórnia emissões regulamentos),
2. os recursos da coalizão. Estes incluem dinheiro, sócios fora de governo, e, provavelmente mais importante, os funcionários de agência e soberanos que são os sócios de coalizão ou simpatizante.
3. a eficácia de um instrumento de orientação, incluindo ambos (1) sua extensão e duração e (2) o último tempo até que fica efetivo. Por exemplo, testemunhando a uma audição podem mudar a decisão de só a agência que é provável para ser bastante estreito em extensão e talvez de duração relativamente curta. Mudanças em lei, em contraste, tendem a ser muito mais largo em extensão e mais tempo em duração. Tempos de atraso são críticos para instrumentos de orientação relatórios de pesquisa produtores ou opinião pública alterando, por exemplo, normalmente leva vários anos para ter qualquer efeito.
4. a extensão da coalizão de descontentamento com produções de política presentes.
O maior descontentamento, a vontade para gastar recursos para reduzir a abertura de desempenho.
5. a probabilidade de sucesso do instrumento tenta usa-lo de forma incerto, em grande parte porque a pessoa pode contar com o coaligação para montar estratégias.
Mesa 10.2 contém nossas estimativas muito ásperas dos custos e eficácia de vários instrumentos de orientação. Pelo menos duas conclusões emergem. Primeiro, o custo de empregar qualquer instrumento prosperamente varia tremendamente de acordo com a receptividade da pessoa com quem a coalizão está buscando para influenciar. Se eles forem simpatizantes, os custos tendem a ser baixo moderar; se eles forem contrários, os custos são altos para impossível. Segundo, a eficácia da maioria dos instrumentos é aproximadamente proporcional aos custos. É relativamente fácil de alterar uma decisão de agência por testemunho direto se os funcionários de agência são simpatizantes ou neutros, mas a extensão da maioria decisões de agência são bastante estreitas e a duração bastante curta. Outros extremos, obtendo uma mudança principal em lei são moderadamente difíceis para impossível, mas a extensão é larga e dura muito tempo. A exceção principal envolve obtenção até mesmo uma mudança em orçamento e algumas vezes a autoridade legal do intergovernamental de uma agência soberana (assumindo que o soberano se é uma agência que toma uma decisão caso específico). Estas mudanças tendem a ser muito mais fácil se obter do que uma mudança comparável os cinco pontos de veto ao nível da pessoa de governo, enquanto a extensão e duração são freqüentemente só ligeiramente abaixe do que para uma mudança em legislação estatal. Isto sugere que agências devessem trabalhar a cultivar os superiores
Deve-se lembrar que a escolha de instrumentos de orientação é um processo dinâmico que pode mudar rapidamente dependendo do tempo por causa das crises ou das eleições que alteram a receptividade de pessoal em posições governamentais que são críticas das visões de uma coalizão. Esperaríamos que os participantes do subsistema monitorassem cada das variáveis que afetam o uso de orientações instrumento particular e receptividade dos funcionários dentro vária posições governamentais em um esforço para maximizar o uso destes instrumentos. Em Kingdon (1984) condições, tais que eleições e crises provêem "janelas de oportunidade" a uma coalizão.
Assumindo que estas conjunturas relativas aos custos e eficácia de vários instrumentos de orientação estão aproximadamente corretas, eles têm algumas implicações muito importantes para as estratégias gerais procuradas pelas coalizões específicas. Primeiro, sugerem que os sócios de uma coalizão concentrassem os esforços em agências e soberanos que são relativamente simpatizante ao ponto de vista deles (ou pelo menos neutro). Esta estratégia é facilitada pelo fato que a maioria dos subsistema de política são intergovernamental em caráter e, em qualquer jurisdição governamental; há normalmente várias agências envolvidas. “Assim, coalizões em uma jurisdição específica comparam preços entre agências e soberanos para pessoas receptivas influenciarem. Claro que, normalmente há uma agência focal que aquele tem que tentar influenciar, até mesmo se é hostil. Mas esta análise sugere que tais tentativas estivessem em grande parte a favor da forma e serem completadas por numerosas outras iniciativas dirigidas a funcionários governamentais. A Tahoe, por exemplo, os ecologistas tiveram que lidar até mesmo com o TRPA durante os anos setenta quando eles perceberam que isto era para ser bastante insensível. Mas eles focalizaram a maioria das energias em tentar adquirir outro estado nas agências federais envolvendo-se na bacia, além da tarefa hercúlea de convencer revisar o Pó compacto de TRPA para as duas legislaturas de estado”
Segundo, coalizões trabalharão dificilmente em limitar a autoridade a agências e níveis de governo onde eles têm uma vantagem competitiva enquanto também buscando minimizar a autoridade de unidades governamentais insensível para o ponto de vista deles. Esta estratégia simplesmente é uma ilustração disso que Schattschneider (1960) anunciou que (controla a extensão do conflito) Porém, é bastante difícil pela natureza das intergovernmentações da maioria dos subsistemas. As agências federais confiam em estatal os funcionários locais implementar os programas deles. Reciprocamente, agências estatais e locais obtêm as rendas deles e autoridade legal de instituições a vários níveis de governo; se eles não puderem adquirir o que eles querem de um nível, eles procuram para uma audiência mais simpatizante a outro nivelamento e normalmente acha isto. Em resumo, enquanto trabalho de coalizões duro a controlar a extensão do conflito, esta sendo de tarefa muito dificil particularmente em sistemas federais como os Estados Unidos.
III. IMPLICAÇÕES PARA OS ESTUDANTES E MÉDICOS
Concluímos com discussões breves de algumas das implicações do ACF, como visto pelos casos, para estudantes e médicos de política.
Estudantes:
Estudantes estão interessados em entender o mundo. Para realizar que, eles têm que usar conceituais para ajudar lhes o que é provavelmente importante e o que pode ser ignorado.
Os casos apresentaram neste livro e esses previamente publicaram em Sabatier e Jenkins-Smith (1988) sugire que o ACF é uma adição promissora ao jogo de teorias existentes na se processepolítica Em nossa visão, é claramente superior à metáfora de fases de Jones (1977) porque satisfaz para todas as exigências de uma teoria causal (Lave e março, 1975):
1. tem duas forças primárias de mudança causal: (1) os valores de sócios de coalizão e (2) exógenos choca ao subsistema.
2. é provável que na realidade, vários das hipóteses propostas em Capítulos 2 e 3 tiveram que ser revisados como resultado dos casos.
3. é relativamente parcimonioso e fértil, quer dizer, produz um número relativamente grande de predições interessantes por suposição.
4. pode produzir alguns resultados surpreendentes, embora isto não é algo que nós focalizamos.
5. tem o potencial por contribuir para um mundo melhor ajudando os ativistas de política entendando o processo de política, indicando a variedade de instrumentos de orientação disponível para eles, e talvez a maioria de tudo, mostrando como os indivíduos com informação sólida podem fazer uma diferença com o passar do tempo.
Na realidade, é esperado que o ACF unirá a escolha racional institucional como uma das teorias úteis da política processe (Sabatier, 1991).
Em ordem fazer 50, porém, terá que ser aplicado dentro de grandes colocações sendo mais empíricas e sua utilidade examinada por uma variedade de estudantes. A seguir são alguns dos aspectos da em falta de trabalho empírico e teórico adicional:
1. quantas informações trocam a coordenação de estratégias e vai entre sócios de uma coalizão? Este é um tópico surpreendentemente negligenciado na literatura das coalizões (Hinckley, 1981).
2. o que é os papéis diferentes dentro de uma coalizão e é provável que quem os encha? Seria útil para distinguir entre os sócios e simpatizantes? Nesse caso, como sociedade seria detonada? Quem cuida dos líderes para ser?
3. dado que circunstâncias os corretores de política de êxito têm provável para que emirja? Quais são as afiliações institucionais que tais corretores e que habilidades eles tendem a possuir?
4. A dinâmica de subsistema tenda a variar através de tipo de política (Ripley e Franklin, 1982,; Meier, 1987)? por exemplo, a pessoa poderia esperar os reguladores e as áreas de política de redistributiva ser caracterizado através de várias coalizões fortes, enquanto áreas de política distributivas podem ser caracterizadas mais freqüentemente por uma única coalizão dominante com portadores de custo diferentes que estão em muitas coalizões mais fracas.
5 .foros profissionais realmente promovem aprendizagem por coalizões?
Quem está conhecendo a gama de arranjos institucionais e definição de foros profissionais?
6. o que é as condições e debaixo de quais relatórios de pesquisa pode ter um impacto importante em decisões de política principais? Ou, debaixo de que condições podem pesquisar tenha um impacto de política principal que não envolve uma função de esclarecimento" a longo prazo?"
7. Como as relações entre grupos de interesse, os funcionários de agência simpatizantes, e os investigadores simpatizantes variam por países? Funcionários de agência estão nos Estado Unido realmente mais provável que os colegas deles em outros países sócios ativos ou simpatizantes de coalizões para ser, por exemplo, obstruindo programas indesejáveis, escoando informação, e empurrando valores profissionais contra os desejos da administração no poder?
Médicos:
Quais são as implicações do ACF para médicos de análise de política? Alguns dos críticos de análise asseguraram que aqueles analistas de política eram meros handmaidens para os políticos poderosos, Legitima de escolhas predeterminadas (Horowitz, 1970). Outros mais simpatizantes com as pontarias de análise de política preocuparam aquela análise é mais ineficaz, porem freqüentemente ignorou que abusou no processo político (Nisbit, 1981).
O ACF sugere que a validez destas preocupações dependa em grande parte das características do subsistema no qual a análise é o Qenkins-Smith aplicado, (1990). Análise é provável servir principalmente como um recurso político quando o assunto debaixo de revisão estiver sujeito a níveis altos de conflito. Em tais exemplos, a aplicação de ursos de análise diretamente em convicções e valores de preocupação de caroço para participantes de subsistema. Por isso, estes participantes teram os resultados de análises considerados, a menos que esses resultados confirmem as convicções previamente seguradas. As perspectivas do analista individual, um contexto deste tipo é da pessoa no qual o cliente analista será cometido provável a uma de que a opção de política predeterminada e exigir análise que serve como munição no debate político.
Foco de debate em assuntos de política altamente intratáveis aumentará a Probabilidade de análise de advocacia. O mais intratável do assunto, a maior latitude o analista individual tem "obscurecendo" a análise de uma maneira ou de outra sem mover além o pálido de plausibilidade analítica. Para um exemplo, veja o aflija os debates de exportação descritos em Jenkins-Smith.O foro no qual o assunto é debatido também afetará a tendência para empregar análise como um recurso político. Quando são revisados assuntos contenciosos em um foro aberto, a ordem larga de participantes, com treinamento de profissional variado e níveis de sofisticação analítica, reduzem a probabilidade de achar bases compartilhadas para verificação de reivindicações analíticas. Os casos de procedimento como o da Califórnia que a água política e a desregramento de linha aérea ilustra como os foros abertos permitem os partidários comprometidos a despedir análises incompatíveis como "cozido" e patrocinar os mais encorajadores das posições de política deles
Assim está em debates analíticos caracterizados por níveis altos de conflito, em cima de analises assuntos intratáveis, e em foros abertos que análise será empregada provavelmente principalmente como um recurso político. Médicos que esperam a análise deles para ter um papel independente e influente amoldando a política provável em contextos deste tipo serão conhecidos com a decepção.
Não todos os contextos de política são deste tipo. Dado algumas circunstâncias, análise pode modificar a política significativamente e convicções pertinentes das elites políticas, e o conteúdo de análise podem ser constrangidos estreitamente e predominando a teoria e os dados dentro de círculos de profissionalismo . De importância particular é o assunto que está sujeito a níveis moderados de conflito suficiente encorajar a mobilização dos recursos analíticos necessários contudo não suficiente levar elites de política a recusar a considerar os resultados analíticos que partem dos preconceitos deles.
Também de importância é a noção que os mais analiticamente assuntos tratáveis restringem a gama de reivindicações analíticas plausíveis. A discussão de Barke sobre a colocação do standard técnica é ilustrativa de tal maneira que condiciona; neste caso, o assunto altamente tratável permitiu para ajuste difundido de convicções acomodar os resultados novos apesar de estacas monetárias muito altas para os participantes.
Foros profissionais nos quais são escondidos os participantes para o debate em virtude de treinamento de profissional ou competência técnica, também contribua a restrição do uso de análise como um recurso político. o capítulo de Barke sugere que, em combinação com um assunto tratável, o foro profissional pode obter ajuste consensual de política convicções pertinentes e que igualam em face de conflito significante.
Em soma, em um contexto de política de conflito moderado, em assuntos tratáveis, e pode ser esperado que análise de política faça uma contribuição significativa aos modos em foros que aproximam profissionalizados e que os sócios da elite de política percebam os assuntos de política. Claro que, a maioria contextos de política são nenhum completamente hospitaleiro para a consideração séria de análise técnica nem completamente conducente ao uso de análise como um recurso político mas bastante cai em algum lugar entre este extremos.
Como estas implicações afetariam as estratégias analíticas dos médicos na análise da política? Primeiramente, é um engano para ver análise como um ato discreto no qual um problema é analisado, opções revisando, e conselho dado. Visto em abstração do processo de análise de política dentro de subsistema, "sucesso" ou "fracasso" de análise também é visto freqüentemente como
completamente dependente da perfeição técnica de seu conteúdo e se os clientes aceitam ou rejeitam as conclusões da análise. Tal visão cairá para reconhecer que uma análise particular é mais freqüentemente uma parte de muitos apoios, continuamente sobre os assuntos de modo deveria ser percebido, que valores são afetados e que opções de política merecem consideração através de elites de política. Se valores fundamentais ou percepções causais forem em jogo, é provável que esta troca de visões dure uma década pelo menos. Críticas econômicas das ineficiências de regulamento de linha aérea, por exemplo, levaram quinze a vinte anos para agüentar. Tal visão também pode cair reconhecendo que contas como o sucesso de uma análise particular deve estar pelo menos em parte dependente do contexto de política; esperar um objetivo técnico e a análise precisa para fazer um substantivo dentro um conflituoso, debate de política intratável é pedir decepção e frustração.
Uma implicação adicional desta visão do processo de análise dentro de subsistema é que os médicos podem aprender debaixo de circunstâncias esperam mais do que esforço analítico. Analistas freqüentemente têm discrições consideráveis como eles focalizam os assuntos e em como eles aloca os esforços deles em cima do sub elementos de um determinado assunto. Se o objetivo for mudar a percepções em assuntos de política ou gerar consensos, os analistas fariam um bem para evitar gastar de recursos diretamente em problemas enlameou dentro fixo, altamente conflituosos, e assuntos intratáveis. Uma estratégia melhor seria escolher um aspecto do assunto que, estando fora da linha direta de fogo de colidir interesses, pode permitir um pouco de aprendizagem consensual. Assim, atenção para o contexto de análise não só preveniria o analista de quando esforço analítico para improvável êxito mas também para prover um guia a distribuição mais efetiva daquele esforço.
NOTAS
Os autores gostariam de agradecer Joseph Stewart, Jr., e Hanne B. Mawhinney para os comentários úteis deles em uma versão prévia deste capítulo.
1. Riker (1962) discutiu aquelas coalizões dominantes têm outra razão para permanecer tão pequeno quanto possível: Em coalizões premiadas mínimas, cada sócio maximiza a parte dele dos espólios.
2. por exemplo, a Califórnia e Massachusetts foram freqüentemente as sócias da Coalizão de EnvironmentaI, enquanto Louisiana geralmente favoreceu arrendamento. Eles não foram discutidos em Capítulo 9 porque eles não foram ativos em cima do período de vinte anos inteiro.
3. vários estudante-inclusive Ted Marmor e Jonathan discutiram que Hipóteses 6 por 9 contêm uma suposição normativa que política orientou Reaming consistente com normas científicas é bom. Eles discutem que, como uma teoria positiva, o ACF deveria se tratar também de mudança de convicção provocada pelos charlatões e hucksters. Em nossa visão, porém, os charlatões não são prováveis para mudar as mentes de elites de política do opor coalizão quem os reconhecerá como charlatões. Enquanto eles puderem mudar opinião pública, o público não é educado bastante fazer parte do subsistema. Ao invés, como indicado na seção deste intitulado de capítulo "Muda Exogenous ao”Subsistema de Política, mudanças em opinião pública fazem parte disso que as condições de ACF "eventos de exogenous."
terça-feira, 27 de maio de 2008
domingo, 25 de maio de 2008
RESENHA: Livro A ELITE DO PODER Autor.: MILLS, C. WRIGHT ; Editora.: ZAHAR Edição.: 2 Paginação.: 11 a 40 e 319 a 349.
RESENHA: Livro A ELITE DO PODER Autor.: MILLS, C. WRIGHT ; Editora.: ZAHAR Edição.: 2 Paginação.: 11 a 40 e 319 a 349.
Local de Publicação.: RIO DE JANEIRO, RJ Ano de Publicação.: 1968
Tautológico, assim me pareceu o texto de Wright Mills, em “A Elite do Poder”, um texto chato e de difícil digestão. Discorre da página 13 até a página 40 em descrever “As Altas Rodas” e o poder de influência dos homens que estão no poder.
Fala em como a elite do poder é composta pelos homens, a forma como comanda as principais hierarquias e organizações. Fica a toda hora descrevendo os atores desta elite, num momento fala que não é de governantes solitários, em outro alega que são inseguros. Na página 14, 2º parágrafo lemos: “Dentro da sociedade americana, a base do poderio nacional esta hoje nos domínios econômicos, políticos e militar” e ao mesmo tempo destaca que “As instituições religiosas, educacionais e familiares não são centros autônomos do poder central”, diz que se o Estado não pudesse confiar nas escolas, seus lideres procurariam modificar o sistema educacional.
A economia dominada por duas ou três centenas de empresas gigantescas que juntas controlam as rédeas das decisões econômicas. A ordem política tornou-se uma organização centralizada e executiva. E a ordem militar tem agora um eficiente domínio burocrático em franca expansão.
As decisões de um punhado de empresas influem nos acontecimentos militares, políticos além dos econômicos em todo mundo.
Passa a descrever como no decorrer da historia americana a elite se formou, cita o fato de a sociedade americana jamais ter passado por uma época feudal e como isto influenciou a elite americana e o fato de não ter uma oposição à burguesia esta monopolizou não só a riqueza, mas também prestígio e poder.
Essas diversas noções de elite constituem a sociedade total da America, esta pode ser onipotente ou impotente, dependendo de quem “vê” a história.
Que não é o caso do autor, ele cita à página 30 que não compartilha da idéia de haver grupos minoritários que cria uma classe dominante uma elite onipotente. Chega a dizer que é inútil para a compreensão da historia do presente. Ele considera que o curso da história “depende mais de uma série de decisões humanas do que qualquer destino inevitável.” – página 31.
Desta forma entendo que ele diz que a historia é apenas acontecimentos independentes de uma trama. Logo se a elite é impotente o equilíbrio é resultado de forças econômicas e sociais e de resultados fatídicos. Mas adiante diz que “aceitar qualquer uma dessas opiniões – há história como um conspiração ou da história como uma correnteza - é relaxar o esforço de compreesnder os fatos do poder e os processos dos poderosos.”
Capitulo XII – A ELITE DO PODER – (página 319 a 349)
Daí por diante vai viajando pela história, descrevendo qual “parte” da elite estava mais em evidência. “... a elite do poder americana atravessou quatros fases, e está atualmente bem avançada na quinta.”
Diz que na primeira fase as instituições sociais e econômicas, políticas, e militares seguiam unificada de “modo simples e direto”, destacando que no século XIX a elite eram os políticos de educação e de experiência administrativa e que já na segunda fase passou a ser uma elite pluralista de alto grupos, desconexos a principio se entrosam a partir da I Guerra Mundial.
Já na terceira fase começa a supremacia do poder econômico, principalmente com o apoio que esta veio a ter com a Emenda 14ª da constituição que passou a proteger as grandes corporações. Com o avanço da elite econômica pra cima do governo a ordem militar acabou subordinada à política.
“IV. O New Deal não modificou as relações políticas e econômicas da terceira fase” assim começa a descrever a quarta fase onde o New Deal cria um equilíbrio de grupos de pressão e blocos de interesses.
As instituições dominantes modelam a forma que a “elite do poder” assume em sua quinta fase, ou seja, a ordem política de hoje. “A América é hoje mais uma democracia política formal do que uma estrutura democrática social. Cuja estrutura da elite encontra-se mais no Estado militar ampliado. Hoje basicamente todas as ações políticas e econômicas são julgadas em termos de definições militares, com os altos senhores da guerra firmando posição dentro da elite do poder na quinta fase.
A partir daí o autor passa a levantar considerações sobre a forma como a elite do poder se entrelaçou empresas e militares, como se comporta de fato e como se da a distribuição dos deveres entre eles.
Cita entre outros integrantes desta elite, “os advogados e financistas de grandes escritórios e firma de investimentos, que são quase intermediários profissionais entre as questões econômicas, políticas e militares, e dessa forma agem para unificar a elite do poder.”
A forma como entraram em contato durante a II Guerra Mundial, tornando-se altos homens do mundo militar, econômico e político transitando entre um e outro mundo.
Para Wright, a elite do poder descende de americanos natos, de pais americanos, e vem principalmente de áreas urbanas do leste. São formados, e uma parcela substancial vem da “liga da Hera” (principais universidades americanas, Harvard, Yale, Brown, Princeton, Columbia, etc.).
Apesar dele por algumas ressalvas, acabo terminando o texto com a mesma impressão que tinha antes de lê-lo, a elite do poder americana é basicamente composta por americanos das altas rodas, de alta origem social que casam entre eles e convivem nas mesmas instituições, locais, clubes, etc.
O mais interessante é que um livro escrito em 1968, que fala da ligação entre o poder econômico e militar continua tão atual, haja vista o que ocorre agora pelo mundo dada a crise do petróleo e a intervenção americana pelo mundo.
Local de Publicação.: RIO DE JANEIRO, RJ Ano de Publicação.: 1968
Tautológico, assim me pareceu o texto de Wright Mills, em “A Elite do Poder”, um texto chato e de difícil digestão. Discorre da página 13 até a página 40 em descrever “As Altas Rodas” e o poder de influência dos homens que estão no poder.
Fala em como a elite do poder é composta pelos homens, a forma como comanda as principais hierarquias e organizações. Fica a toda hora descrevendo os atores desta elite, num momento fala que não é de governantes solitários, em outro alega que são inseguros. Na página 14, 2º parágrafo lemos: “Dentro da sociedade americana, a base do poderio nacional esta hoje nos domínios econômicos, políticos e militar” e ao mesmo tempo destaca que “As instituições religiosas, educacionais e familiares não são centros autônomos do poder central”, diz que se o Estado não pudesse confiar nas escolas, seus lideres procurariam modificar o sistema educacional.
A economia dominada por duas ou três centenas de empresas gigantescas que juntas controlam as rédeas das decisões econômicas. A ordem política tornou-se uma organização centralizada e executiva. E a ordem militar tem agora um eficiente domínio burocrático em franca expansão.
As decisões de um punhado de empresas influem nos acontecimentos militares, políticos além dos econômicos em todo mundo.
Passa a descrever como no decorrer da historia americana a elite se formou, cita o fato de a sociedade americana jamais ter passado por uma época feudal e como isto influenciou a elite americana e o fato de não ter uma oposição à burguesia esta monopolizou não só a riqueza, mas também prestígio e poder.
Essas diversas noções de elite constituem a sociedade total da America, esta pode ser onipotente ou impotente, dependendo de quem “vê” a história.
Que não é o caso do autor, ele cita à página 30 que não compartilha da idéia de haver grupos minoritários que cria uma classe dominante uma elite onipotente. Chega a dizer que é inútil para a compreensão da historia do presente. Ele considera que o curso da história “depende mais de uma série de decisões humanas do que qualquer destino inevitável.” – página 31.
Desta forma entendo que ele diz que a historia é apenas acontecimentos independentes de uma trama. Logo se a elite é impotente o equilíbrio é resultado de forças econômicas e sociais e de resultados fatídicos. Mas adiante diz que “aceitar qualquer uma dessas opiniões – há história como um conspiração ou da história como uma correnteza - é relaxar o esforço de compreesnder os fatos do poder e os processos dos poderosos.”
Capitulo XII – A ELITE DO PODER – (página 319 a 349)
Daí por diante vai viajando pela história, descrevendo qual “parte” da elite estava mais em evidência. “... a elite do poder americana atravessou quatros fases, e está atualmente bem avançada na quinta.”
Diz que na primeira fase as instituições sociais e econômicas, políticas, e militares seguiam unificada de “modo simples e direto”, destacando que no século XIX a elite eram os políticos de educação e de experiência administrativa e que já na segunda fase passou a ser uma elite pluralista de alto grupos, desconexos a principio se entrosam a partir da I Guerra Mundial.
Já na terceira fase começa a supremacia do poder econômico, principalmente com o apoio que esta veio a ter com a Emenda 14ª da constituição que passou a proteger as grandes corporações. Com o avanço da elite econômica pra cima do governo a ordem militar acabou subordinada à política.
“IV. O New Deal não modificou as relações políticas e econômicas da terceira fase” assim começa a descrever a quarta fase onde o New Deal cria um equilíbrio de grupos de pressão e blocos de interesses.
As instituições dominantes modelam a forma que a “elite do poder” assume em sua quinta fase, ou seja, a ordem política de hoje. “A América é hoje mais uma democracia política formal do que uma estrutura democrática social. Cuja estrutura da elite encontra-se mais no Estado militar ampliado. Hoje basicamente todas as ações políticas e econômicas são julgadas em termos de definições militares, com os altos senhores da guerra firmando posição dentro da elite do poder na quinta fase.
A partir daí o autor passa a levantar considerações sobre a forma como a elite do poder se entrelaçou empresas e militares, como se comporta de fato e como se da a distribuição dos deveres entre eles.
Cita entre outros integrantes desta elite, “os advogados e financistas de grandes escritórios e firma de investimentos, que são quase intermediários profissionais entre as questões econômicas, políticas e militares, e dessa forma agem para unificar a elite do poder.”
A forma como entraram em contato durante a II Guerra Mundial, tornando-se altos homens do mundo militar, econômico e político transitando entre um e outro mundo.
Para Wright, a elite do poder descende de americanos natos, de pais americanos, e vem principalmente de áreas urbanas do leste. São formados, e uma parcela substancial vem da “liga da Hera” (principais universidades americanas, Harvard, Yale, Brown, Princeton, Columbia, etc.).
Apesar dele por algumas ressalvas, acabo terminando o texto com a mesma impressão que tinha antes de lê-lo, a elite do poder americana é basicamente composta por americanos das altas rodas, de alta origem social que casam entre eles e convivem nas mesmas instituições, locais, clubes, etc.
O mais interessante é que um livro escrito em 1968, que fala da ligação entre o poder econômico e militar continua tão atual, haja vista o que ocorre agora pelo mundo dada a crise do petróleo e a intervenção americana pelo mundo.
RESENHA: LOBATO, Lenaura. “Algumas considerações sobre a represntação de interessses no processo de formulção de políticas públicas.” In Enrique Sara
RESENHA: LOBATO, Lenaura. “Algumas considerações sobre a represntação de interessses no processo de formulção de políticas públicas.” In Enrique Saravia.
POLÍTICAS PÚBLICAS, vol. I (Brasília: ENAP, 2206) páginas 289-313.
Os estudos da administração pública avançaram bastante segundo os padrões de eficácia, eficiência, e mesmo efetividade. Apesar de sua importância mostrou se insuficiente para contemplar a formulação de políticas públicas, desde a sua proposição, passando pela sua definição legal até a sua efetiva implementação. A troca teórica entre a administração publica e a ciência política e a sociologia no possibilitou uma melhor compreensão na formulação e implementação de políticas públicas.
Diante da complexidade das relações Estado/sociedade diferentes matrizes teóricas tem procurado explicar este relacionamento, sendo elas necessárias para esclarecer a representação de interesses na especificidade do processo de formulação de políticas públicas.
Sendo basicamente três:
PLURALISTA, baseados a partir da experiência americana, tem por base que a formulação de políticas públicas é o resultado de embates entre diferentes grupos de interessados, e uma da formas principais de resolução destes conflitos baseia-se nas eleições. O equilíbrio de forças ocorre pela inexistência de um poder monopolizador. O pluralismo é predominante onde são historicamente mais delimitados os espaços públicos e privados, decorrência da presença mais discreta do Estado nos diversos domínios da vida privada. Essa matriz defende, portanto, uma separação clara entre esses espaços, sendo o privado diretor do público e onde se dá a conformação de demandas e suas representações, segundo a iniciativa, anuência e associação voluntária de seus próprios membros.
CORPORATIVISMO, contrários aos preceitos do pluralismo, nesse modelo a intermediação é institucionalizada, um arranjo político, que reconhece o conflito como inerente às relações políticas, ao capitalismo. Pelo que entendi o corporativismo pode ser distinguido entre societal, relacionado a democracias com sistemas eleitorais partidários e abertos; e estatal, relacionado à rigorosa centralização burocrática e sistemas partidários e eleitorais fracos ou inexistentes, este tendo como base o Brasil, dos períodos Vargas e pós-64. O corporativismo é tanto aplicável aos Estados Unidos, pela critica ao pluralismo, quanto a democracias com estados de bem-estar consolidados, apresentam forte intervenção estatal. Tem procurado relevar a dimensão associativa de setores funcionais da sociedade como vertente importante da representação, para além da dimensão corporativa, no intento de superar a referencias nos grupos plurais ou no Estado, entretanto, a referência é ainda de sistemas políticos cuja base é a intermediação com vistas à ordem social. Como matriz bastante abrangente, que tem aspectos tanto pluralistas quanto marxistas, o corporativismo é discutido por ambos e encontra diversas interpretações.
MARXISMO, procura uma maior compreensão na formulação de políticas públicas indo de encontro ao relacionamento Estado/sociedade, analisando em profundidade o Estado capitalista, tentado superar a visão clássica de que este representa exclusivamente a classe dominante. Sendo assim, os grupos de interesses não seriam os determinantes na formulação de políticas, mas sim o caráter de classe das relações entre Estado e setores sociais organizados que o Estado daria a um ou outro grupo é que seria mais determinante em sua constituição. O marxismo justifica as características histórico-estruturais do desenvolvimento do Estado no capitalismo, tendendo a tornar absoluto esse Estado. Na a predominância do Estado na formulação de política é realidade em formações sem sistemas democráticos consolidados e com forte intervenção estatal. Entretanto, as revisões do marxismo a partir das experiências com sistemas políticos democráticos e complexos, onde o público e o privado estiveram mais mesclados por uma maior incidência do Estado, tem apontado, como no corporativismo, para uma limitação à prevalência deste na analise da conformação de políticas públicas.
No caso do Brasil, não é possível associarmos nenhuma destas matrizes, uma vez que esbarramos na ausência de um sistema político democrático consolidado. (este texto foi escrito em 1982, e hoje? O nosso sistema esta consolidado?). Dada a forte presença do Estado, concluímos que no caso brasileiro é o Estado que determina a intervenção ou não de grupos nas políticas públicas.
Na formulação de políticas públicas interagem diversos setores, entre eles o Estado, sendo este tanto arena, quando através do aparelho estatal possibilita a implementação das políticas públicas; e é ator quando da sua hegemonia dirigente, através da sua representação periódica, e dominante, quanto ao caráter estrutural de classe.
As escolhas destas demandas basicamente buscam garantir sua permanência, reprodução e expansão na tentativa de perpetuar ou modificar condições existentes. É o processo político que circunscreve a política pública, contudo, mais do que a multiciplicidade de interesses, importara o caráter desses interesses: se mais públicos ou privados.
Por principio as políticas sociais são fornecedoras de um bem público, já o principio do que é publico requer a existência de um lócus social não apropriável por qualquer individuo ou grupo privadamente. “E o principio do direito/dever exige o reconhecimento de igualdade de todos frente àquela.” Estes dois princípios são o que definem a cidadania, que só pode existir plenamente em uma democracia social e um sistema político democrático.
Habitualmente as políticas sociais sofrem ataques, sendo acusadas de gerar déficits públicos e conseqüentemente desemprego. Este pensamento acaba minando a solidariedade e reduzindo a cidadania, possibilitando aparecimento de grandes cartéis internacionais a revelia dos cidadãos.
Sendo os direitos sociais fundamental para a solidariedade social, é contraditória a defesa da recuperação do liberalismo.
POLÍTICAS PÚBLICAS, vol. I (Brasília: ENAP, 2206) páginas 289-313.
Os estudos da administração pública avançaram bastante segundo os padrões de eficácia, eficiência, e mesmo efetividade. Apesar de sua importância mostrou se insuficiente para contemplar a formulação de políticas públicas, desde a sua proposição, passando pela sua definição legal até a sua efetiva implementação. A troca teórica entre a administração publica e a ciência política e a sociologia no possibilitou uma melhor compreensão na formulação e implementação de políticas públicas.
Diante da complexidade das relações Estado/sociedade diferentes matrizes teóricas tem procurado explicar este relacionamento, sendo elas necessárias para esclarecer a representação de interesses na especificidade do processo de formulação de políticas públicas.
Sendo basicamente três:
PLURALISTA, baseados a partir da experiência americana, tem por base que a formulação de políticas públicas é o resultado de embates entre diferentes grupos de interessados, e uma da formas principais de resolução destes conflitos baseia-se nas eleições. O equilíbrio de forças ocorre pela inexistência de um poder monopolizador. O pluralismo é predominante onde são historicamente mais delimitados os espaços públicos e privados, decorrência da presença mais discreta do Estado nos diversos domínios da vida privada. Essa matriz defende, portanto, uma separação clara entre esses espaços, sendo o privado diretor do público e onde se dá a conformação de demandas e suas representações, segundo a iniciativa, anuência e associação voluntária de seus próprios membros.
CORPORATIVISMO, contrários aos preceitos do pluralismo, nesse modelo a intermediação é institucionalizada, um arranjo político, que reconhece o conflito como inerente às relações políticas, ao capitalismo. Pelo que entendi o corporativismo pode ser distinguido entre societal, relacionado a democracias com sistemas eleitorais partidários e abertos; e estatal, relacionado à rigorosa centralização burocrática e sistemas partidários e eleitorais fracos ou inexistentes, este tendo como base o Brasil, dos períodos Vargas e pós-64. O corporativismo é tanto aplicável aos Estados Unidos, pela critica ao pluralismo, quanto a democracias com estados de bem-estar consolidados, apresentam forte intervenção estatal. Tem procurado relevar a dimensão associativa de setores funcionais da sociedade como vertente importante da representação, para além da dimensão corporativa, no intento de superar a referencias nos grupos plurais ou no Estado, entretanto, a referência é ainda de sistemas políticos cuja base é a intermediação com vistas à ordem social. Como matriz bastante abrangente, que tem aspectos tanto pluralistas quanto marxistas, o corporativismo é discutido por ambos e encontra diversas interpretações.
MARXISMO, procura uma maior compreensão na formulação de políticas públicas indo de encontro ao relacionamento Estado/sociedade, analisando em profundidade o Estado capitalista, tentado superar a visão clássica de que este representa exclusivamente a classe dominante. Sendo assim, os grupos de interesses não seriam os determinantes na formulação de políticas, mas sim o caráter de classe das relações entre Estado e setores sociais organizados que o Estado daria a um ou outro grupo é que seria mais determinante em sua constituição. O marxismo justifica as características histórico-estruturais do desenvolvimento do Estado no capitalismo, tendendo a tornar absoluto esse Estado. Na a predominância do Estado na formulação de política é realidade em formações sem sistemas democráticos consolidados e com forte intervenção estatal. Entretanto, as revisões do marxismo a partir das experiências com sistemas políticos democráticos e complexos, onde o público e o privado estiveram mais mesclados por uma maior incidência do Estado, tem apontado, como no corporativismo, para uma limitação à prevalência deste na analise da conformação de políticas públicas.
No caso do Brasil, não é possível associarmos nenhuma destas matrizes, uma vez que esbarramos na ausência de um sistema político democrático consolidado. (este texto foi escrito em 1982, e hoje? O nosso sistema esta consolidado?). Dada a forte presença do Estado, concluímos que no caso brasileiro é o Estado que determina a intervenção ou não de grupos nas políticas públicas.
Na formulação de políticas públicas interagem diversos setores, entre eles o Estado, sendo este tanto arena, quando através do aparelho estatal possibilita a implementação das políticas públicas; e é ator quando da sua hegemonia dirigente, através da sua representação periódica, e dominante, quanto ao caráter estrutural de classe.
As escolhas destas demandas basicamente buscam garantir sua permanência, reprodução e expansão na tentativa de perpetuar ou modificar condições existentes. É o processo político que circunscreve a política pública, contudo, mais do que a multiciplicidade de interesses, importara o caráter desses interesses: se mais públicos ou privados.
Por principio as políticas sociais são fornecedoras de um bem público, já o principio do que é publico requer a existência de um lócus social não apropriável por qualquer individuo ou grupo privadamente. “E o principio do direito/dever exige o reconhecimento de igualdade de todos frente àquela.” Estes dois princípios são o que definem a cidadania, que só pode existir plenamente em uma democracia social e um sistema político democrático.
Habitualmente as políticas sociais sofrem ataques, sendo acusadas de gerar déficits públicos e conseqüentemente desemprego. Este pensamento acaba minando a solidariedade e reduzindo a cidadania, possibilitando aparecimento de grandes cartéis internacionais a revelia dos cidadãos.
Sendo os direitos sociais fundamental para a solidariedade social, é contraditória a defesa da recuperação do liberalismo.
Resenha: SARAVIA, Enrique; “Introdução à teoria política pública”
Resenha: SARAVIA, Enrique; “Introdução à teoria política pública” In: Enrique Saraiva e Elisabete Fernandes, Orgs. Políticas Públicas, vol. I (Brasília: ENAP, 2006) pg. 21-42.
Enrique Saraiva é Doutor em Direito com especialização em Administração Pública pela Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Professor titular e Coordenador do Núcleo de Estudos de Regulação da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) DA Fundação Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne).
Introdução à teoria política pública
O autor procura mostrar a administração no contexto da história, o seu surgimento e evolução no decorrer do século XX. Como se deu a divisão e sua transformação entre administração privada e pública.
As analises foram feitas sobre vária perspectivas,. A visão jurídica foi hegemônica durante longo período e dominou a segunda metade do século XiX até a segunda guerra. Já a visão administrativa começa no inicio do século XX, timidamente, e domina dos anos 60 até hoje.
Apesar desta divisão, ambas coexistem, nem sempre compatíveis. Nos países latinos a perspectiva jurídica tornou se mais constante, isto é, desde que os conquistadores espanhóis e portugueses já traziam embaixo dos braços suas leis tornando o Estado mais burocrático. Diferentemente dos anglo-saxões que com sua Common Law, através dos costumes ou pela jurisprudência redigiam suas normas e regras de caráter jurídico não escritas.
A administração pública consolidou-se ao longo do tempo, desde de 1880 já tinha-se uma preocupação com a constituição de uma classe administrativa apartidária, com base no mérito procurando neutralizar o favoritismo, o patronato. Conforme Woodrw Wilson, presidente dos EUA, “o negócio do governo é organizar o interesse comum contra os interesses especiais”. Pág. 22.
Interessante também o comentário de Tânia Fischer na pág.: 23 onde diz que até 1930 o administrador público era considerado apenas um simples executor de políticas públicas e que somente a partir de 30 é que ele passa a ser também um formulador de políticas públicas.
A história da administração de empresas na verdade começou no Exercito americano e o primeiro congresso de administração foi organizado pelo governo americano em Praga no ano de 1922. Somente mais tarde, após a Grande Depressão, que a administração passou a ser identificada como a Administração de Empresas, ainda assim, devido a hostilizado em relação às empresas e seus executivos, a administração no setor público foi rebatizado com administração pública.
A partir da Segunda Guerra Mundial acelerou-se a interação entre indivíduos, empresas e outras organizações nacionais e internacionais. Tornando necessário reexaminar o papel do governo no novo e dinâmico mundo da globalização. Da necessidade de competir na economia internacional e na internacionalização de muitos assuntos, além do surgimento de novas necessidades da sociedade moderna, tais como novas tecnologias, novos grupos de pressão sobre os governos e exigência de maior transparência nos assuntos governamentais.
Nos anos 50 e 60 novas técnicas de administração foram necessárias como, por exemplo, o do planejamento. Os Estados passaram a fomentar grandes sistemas de planejamentos governamentais. Surgiram comissões, ministérios, corporações para elaborar planos de desenvolvimentos ambiciosos. “Na America Latina houve grande crescimento econômico orientado, financiado e realizado pelo Estado.” Pag. 25.
A década de 70 com suas guerras, crises petroleiras e financeiras, etc. obrigou as empresas a trabalharem com cenários e estratégias ao invés de metas e objetivos claros, delimitados e rígidos. As novas variáveis fez surgir uma nova concepção de administração baseada muito mais nas estratégias, que não prescinde de planejamento, mais que permite maior liberdade de ação aos desafios que surgirem.
A demora das organizações estatais em perceber tais mudanças acabou levando a deterioração de sua capacidade em responder às necessidades da população afetando sua credibilidade. Isto levou o público a um desejo de participação mais democrática nas decisões do Estado.
Este anseio popular por maior participação nos assuntos do Estado levou já na década de 80 a uma pressão por uma descentralização e maior participação da sociedade. A dinâmica estatal foi beneficiada com as transformações que se verificação no campo da tecnologia, da economia e da administração empresarial.
O conceito de política publica
“Trata-se de decisões publicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” pág. 28
Tendo como finalidade a consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas. Sendo que a política publica não possui uma racionalidade manifesta, seus atores não costumam agir da forma como é esperada. Denotando muitas vezes a debilidade do Estado em cumpri-la. O Estado costuma se portar muita mais como uma “anarquia organizado” onde existem varias opções procurando problemas e problemas necessitando de soluções. Em vista disto a racionalidade tem muitas vezes substituído a verdade e a moral no julgamento das crenças e condutas humanas.
Como diz Hogwood e Gunn na pág. 31:
“há pelos menos sete perspectivas para analisar uma política:
1- estudos de conteúdos políticos
2- estudo dos processos da políticas
3- estudos de produtos de uma política
4- estudos de avaliação
5- informação para a elaboração de políticas
6- analise de processo
7- analise de políticas
Características de uma política publica
Institucional, elaborada e decidida por autoridade legal.
Decisório, a política é um conjuto-sequência de decisões
Comportamental, implicando em ação ou inação
Causal, conjuntos de ações que tem efeitos no sistema político e social.
Já o formato concreto desta política publica dependerá de cada sociedade especifica, sendo que o resultado advém da maturidade em que cada uma delas terá para contribuir, participar, ou não, da sua elaboração, execução e fiscalização.
O processo de política publica
Cada política publica passa por diversos estágios, sendo que os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são diferentes, durante a formulação, implementação e avaliação. Percebendo que elaboração e formulação são distintas. A elaboração constitui-se da preparação da decisão e a formulação dá-se por meio de uma norma jurídica. Sendo que na America Latina sua implementação é mais detalhada.
Apesar da já vista limitação do modelo racional, é possível elencar as etapas do processo de políticas publicas:
1- Agenda, onde se inclui a necessidade social do pleito.
2- Elaboração, delimitar e identificar um problema atual estabelecendo prioridades.
3- Formulação, definição do marco jurídico, administrativo e financeiro.
4- Implementação, elaboração, planejamento e organização de todos os atores envolvidos. Assim como aparelhos administrativos, recursos humanos, financeiros, matérias, tecnológicos, etc.
5- Execução, por em pratica efetiva a policia.
6- Acompanhamento, o processo de supervisionar a execução da atividade e introduzir eventuais correções.
7- Avaliação, mensurar e analisar os efeitos posteriores produzidos na sociedade.
A interação das políticas
A divisão por etapas trata-se mais de uma esquematização teórica do que o que realmente ocorre na pratica. Laswell identifica e classifica da seguinte maneira as etapas: Compreensão, recomendação, prescrição, colocação em pratica, execução, avaliação e terminação. Já outros autores criticam este tipo de divisão por etapas alegando que desta forma pode-se ocultar temas e fenômenos universais próprios de cada um dessas etapas.
Todavia, toda política pública esta integrada num conjunto de políticas governamentais buscando o bem-estar coletivo. Porém há o predomínio da racionalidade técnica, onde supostamente as prioridades são estabelecidas com base em considerações racionais. Com base nesta racionalidade o critério econômico acaba dominando, pois influi diretamente na produção e desenvolvimento. “Existe uma crítica dura e permanente sobre a falta de coordenação entre as políticas econômicas e sociais.” Pág. 35. ”Como conseqüência, os indicadores da educação, da saúde, da previdência social, da habitação, do emprego e de outros setores sociais mostram a existência de uma situação difícil, que se agrava com o tempo.” Pág. 36.
A política econômica
Como lembra Lindblom: “o essencial da política é econômico e o grosso da economia é político”. Conforme Hayward, os objetivos da política econômica são: aumento da produção, melhoria da população ativa, redistribuição de renda, redução das disparidades regionais, proteção das industrias e empresas, entre outros... Sendo que alguns objetivos estão mais vinculados a uma política de crescimento econômico.
Existem ainda muitos outros “quase-objetivos”, tais como atingir equilíbrio no balanço de pagamento, assegurar fornecimento de energia e de mátrias primas, aumentar o comércio internacional e da mobilidade de bens, de serviços, de capital, etc.
A importância das instituições
As instituições são decisivas para o desenvolvimento das políticas publicas, somente através do conhecimento e do entendimento de como funcionam estas organizações publicas, como agem seus agentes públicos (eleitos ou administrativos) é que podemos entender como é que as políticas são modeladas no processo de implementação. É necessário entender a complexidade das burocracias destas organizações, entender sua estrutura e seu comportamento, muitas vezes conflitivas entre si.
Benson lembra que é importante vincular diferentes níveis de analise da organização, fala sobre a necessidade de explorar os três níveis (a estrutura administrativa, a estrutura de interesses e normas da formação de estruturas) na estrutura dos setores de política.
Enrique Saraiva é Doutor em Direito com especialização em Administração Pública pela Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Professor titular e Coordenador do Núcleo de Estudos de Regulação da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) DA Fundação Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne).
Introdução à teoria política pública
O autor procura mostrar a administração no contexto da história, o seu surgimento e evolução no decorrer do século XX. Como se deu a divisão e sua transformação entre administração privada e pública.
As analises foram feitas sobre vária perspectivas,. A visão jurídica foi hegemônica durante longo período e dominou a segunda metade do século XiX até a segunda guerra. Já a visão administrativa começa no inicio do século XX, timidamente, e domina dos anos 60 até hoje.
Apesar desta divisão, ambas coexistem, nem sempre compatíveis. Nos países latinos a perspectiva jurídica tornou se mais constante, isto é, desde que os conquistadores espanhóis e portugueses já traziam embaixo dos braços suas leis tornando o Estado mais burocrático. Diferentemente dos anglo-saxões que com sua Common Law, através dos costumes ou pela jurisprudência redigiam suas normas e regras de caráter jurídico não escritas.
A administração pública consolidou-se ao longo do tempo, desde de 1880 já tinha-se uma preocupação com a constituição de uma classe administrativa apartidária, com base no mérito procurando neutralizar o favoritismo, o patronato. Conforme Woodrw Wilson, presidente dos EUA, “o negócio do governo é organizar o interesse comum contra os interesses especiais”. Pág. 22.
Interessante também o comentário de Tânia Fischer na pág.: 23 onde diz que até 1930 o administrador público era considerado apenas um simples executor de políticas públicas e que somente a partir de 30 é que ele passa a ser também um formulador de políticas públicas.
A história da administração de empresas na verdade começou no Exercito americano e o primeiro congresso de administração foi organizado pelo governo americano em Praga no ano de 1922. Somente mais tarde, após a Grande Depressão, que a administração passou a ser identificada como a Administração de Empresas, ainda assim, devido a hostilizado em relação às empresas e seus executivos, a administração no setor público foi rebatizado com administração pública.
A partir da Segunda Guerra Mundial acelerou-se a interação entre indivíduos, empresas e outras organizações nacionais e internacionais. Tornando necessário reexaminar o papel do governo no novo e dinâmico mundo da globalização. Da necessidade de competir na economia internacional e na internacionalização de muitos assuntos, além do surgimento de novas necessidades da sociedade moderna, tais como novas tecnologias, novos grupos de pressão sobre os governos e exigência de maior transparência nos assuntos governamentais.
Nos anos 50 e 60 novas técnicas de administração foram necessárias como, por exemplo, o do planejamento. Os Estados passaram a fomentar grandes sistemas de planejamentos governamentais. Surgiram comissões, ministérios, corporações para elaborar planos de desenvolvimentos ambiciosos. “Na America Latina houve grande crescimento econômico orientado, financiado e realizado pelo Estado.” Pag. 25.
A década de 70 com suas guerras, crises petroleiras e financeiras, etc. obrigou as empresas a trabalharem com cenários e estratégias ao invés de metas e objetivos claros, delimitados e rígidos. As novas variáveis fez surgir uma nova concepção de administração baseada muito mais nas estratégias, que não prescinde de planejamento, mais que permite maior liberdade de ação aos desafios que surgirem.
A demora das organizações estatais em perceber tais mudanças acabou levando a deterioração de sua capacidade em responder às necessidades da população afetando sua credibilidade. Isto levou o público a um desejo de participação mais democrática nas decisões do Estado.
Este anseio popular por maior participação nos assuntos do Estado levou já na década de 80 a uma pressão por uma descentralização e maior participação da sociedade. A dinâmica estatal foi beneficiada com as transformações que se verificação no campo da tecnologia, da economia e da administração empresarial.
O conceito de política publica
“Trata-se de decisões publicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” pág. 28
Tendo como finalidade a consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas. Sendo que a política publica não possui uma racionalidade manifesta, seus atores não costumam agir da forma como é esperada. Denotando muitas vezes a debilidade do Estado em cumpri-la. O Estado costuma se portar muita mais como uma “anarquia organizado” onde existem varias opções procurando problemas e problemas necessitando de soluções. Em vista disto a racionalidade tem muitas vezes substituído a verdade e a moral no julgamento das crenças e condutas humanas.
Como diz Hogwood e Gunn na pág. 31:
“há pelos menos sete perspectivas para analisar uma política:
1- estudos de conteúdos políticos
2- estudo dos processos da políticas
3- estudos de produtos de uma política
4- estudos de avaliação
5- informação para a elaboração de políticas
6- analise de processo
7- analise de políticas
Características de uma política publica
Institucional, elaborada e decidida por autoridade legal.
Decisório, a política é um conjuto-sequência de decisões
Comportamental, implicando em ação ou inação
Causal, conjuntos de ações que tem efeitos no sistema político e social.
Já o formato concreto desta política publica dependerá de cada sociedade especifica, sendo que o resultado advém da maturidade em que cada uma delas terá para contribuir, participar, ou não, da sua elaboração, execução e fiscalização.
O processo de política publica
Cada política publica passa por diversos estágios, sendo que os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são diferentes, durante a formulação, implementação e avaliação. Percebendo que elaboração e formulação são distintas. A elaboração constitui-se da preparação da decisão e a formulação dá-se por meio de uma norma jurídica. Sendo que na America Latina sua implementação é mais detalhada.
Apesar da já vista limitação do modelo racional, é possível elencar as etapas do processo de políticas publicas:
1- Agenda, onde se inclui a necessidade social do pleito.
2- Elaboração, delimitar e identificar um problema atual estabelecendo prioridades.
3- Formulação, definição do marco jurídico, administrativo e financeiro.
4- Implementação, elaboração, planejamento e organização de todos os atores envolvidos. Assim como aparelhos administrativos, recursos humanos, financeiros, matérias, tecnológicos, etc.
5- Execução, por em pratica efetiva a policia.
6- Acompanhamento, o processo de supervisionar a execução da atividade e introduzir eventuais correções.
7- Avaliação, mensurar e analisar os efeitos posteriores produzidos na sociedade.
A interação das políticas
A divisão por etapas trata-se mais de uma esquematização teórica do que o que realmente ocorre na pratica. Laswell identifica e classifica da seguinte maneira as etapas: Compreensão, recomendação, prescrição, colocação em pratica, execução, avaliação e terminação. Já outros autores criticam este tipo de divisão por etapas alegando que desta forma pode-se ocultar temas e fenômenos universais próprios de cada um dessas etapas.
Todavia, toda política pública esta integrada num conjunto de políticas governamentais buscando o bem-estar coletivo. Porém há o predomínio da racionalidade técnica, onde supostamente as prioridades são estabelecidas com base em considerações racionais. Com base nesta racionalidade o critério econômico acaba dominando, pois influi diretamente na produção e desenvolvimento. “Existe uma crítica dura e permanente sobre a falta de coordenação entre as políticas econômicas e sociais.” Pág. 35. ”Como conseqüência, os indicadores da educação, da saúde, da previdência social, da habitação, do emprego e de outros setores sociais mostram a existência de uma situação difícil, que se agrava com o tempo.” Pág. 36.
A política econômica
Como lembra Lindblom: “o essencial da política é econômico e o grosso da economia é político”. Conforme Hayward, os objetivos da política econômica são: aumento da produção, melhoria da população ativa, redistribuição de renda, redução das disparidades regionais, proteção das industrias e empresas, entre outros... Sendo que alguns objetivos estão mais vinculados a uma política de crescimento econômico.
Existem ainda muitos outros “quase-objetivos”, tais como atingir equilíbrio no balanço de pagamento, assegurar fornecimento de energia e de mátrias primas, aumentar o comércio internacional e da mobilidade de bens, de serviços, de capital, etc.
A importância das instituições
As instituições são decisivas para o desenvolvimento das políticas publicas, somente através do conhecimento e do entendimento de como funcionam estas organizações publicas, como agem seus agentes públicos (eleitos ou administrativos) é que podemos entender como é que as políticas são modeladas no processo de implementação. É necessário entender a complexidade das burocracias destas organizações, entender sua estrutura e seu comportamento, muitas vezes conflitivas entre si.
Benson lembra que é importante vincular diferentes níveis de analise da organização, fala sobre a necessidade de explorar os três níveis (a estrutura administrativa, a estrutura de interesses e normas da formação de estruturas) na estrutura dos setores de política.
Resumo de “Como chega a hora de uma idéia?” de John Kingdon
RESUMO: KINGDON, John, “Como chega a hora de uma idéia?” In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. pp. 219-224. E “Juntando as Coisas”. pp. 225-245.
“Como chega a hora de uma idéia?”
O que faz com as pessoas dentro e ao redor do governo se dedique em um dado momento a alguns temas e não a outros?
Se os acadêmicos acham estes temas obscuros, os praticantes da arte de governar raramente os compreendem melhor.
Eles não são preparados ou obrigados a desenvolver uma compreensão mais geral sobre as forças que movem os processos de formulações de políticas públicas em uma direção determinada.
Este livro tenta responder essa questão como surgem as questões a serem deliberadas, . este capitulo introdutório apresenta a pesquisa na qual este livro se baseia, discute as definições, idéias, hipótese e teorias que deram origem ao estudo
Contudo, a viagem é também gratificante, uma vez que os fenômenos envolvidos são centrais para nossa compreensão dos resultados de políticas públicas e processo governamentais que são compreendidos de maneira muito incompleta.
Conceitos e definições.
De uma maneira bastante simplificada, podemos considerar que a formulação de políticas públicas é um conjunto de processos, incluindo pelo menos o estabelecimento de uma agenda e a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas. Umas escolhas finais entre alternativas especificam, por meio de votação no legislativo ou decisão presidencial e implementação desta decisão.
A palavra agenda tem muitos usos, até mesmo no contexto das políticas governamentais. Às vezes usamos a palavra para nos referirmos a pauta de um a reunião, outras vezes, no inglês, a palavra se refere como na expressão hidden agenda (intenções veladas). E inda às vezes o termo agenda se refere a um conjunto coerente de propostas, relacionadas umas as outras e formando uma serie de medidas.
A agenda, como o autor concebe, é a lista de temas ou problemas que são salvos alvo em dado momento de séria atenção tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades.
Dentro dos possíveis temas ou problemas aos quais os governantes poderiam dedicar sua atenção, eles se concentram em alguns e não em outros. Assim, o processo de estabelecimento da agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menos que de fato se torna foco de atenção.
Assim, o processo de especificação das alternativas reduz o numero de alternativas concebíveis ao conjunto daquelas que são realmente consideradas.
Tal distinção entre agenda e alternativas se revelara bastante útil sob o ponto de vista analítico. em grande parte da literatura atual, o “estabelecimento da agenda” se referam a ambos os processos , não fazendo uma distinção clara entre agenda e alternativas .
“Juntado as coisas”
O livro analisa a razão pela qual alguns temas são priorizados em detrimento de outros e o motivo pelo qual as pessoas do governo priorizam algumas alternativas e negligenciam outros.
Estuda-se neste livro os dois principais processos pré-decisorios: o estabelecimento da agenda e a especificação de alternativas. Uma agenda governamental é uma lista de temas que são alvos de atenção por parte das autoridades em um dado momento.
Elas variam de agendas extremamente gerais, como listas de temas tratados pelo presidente e seu circulo mais imediato, até agendadas altamente especializada. Temas que não aparecem em uma agenda geral podem ser bastante importantes em uma agenda especializada.
O processo de especificação de alternativas restringe o grande conjunto de alternativas possíveis a um grupo menor a partir do qual as escolhas são realmente efetuadas. Essa distinção entre agenda e alternativas se mostra muito útil do ponto de vista analítico e retornamos a ela repetidamente.
Por que alguns assuntos são priorizados nas agendas enquanto outros são negligenciados? Por que algumas alternativas recebem mais atenção do que outras.
Consideramos que existem três dinâmicas de processos: a dos problemas, a das políticas públicas e a da política. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de políticas públicas e se envolvem em atividades políticas. Cada participante – o presidente, os membros do congresso, Oe funcionários públicos, os lobistas, os jornalistas, os acadêmicos, etc. – pode em principio estar envolvido em cada um destes processos (reconhecimento do problema, formulação de propostas, e política). Por exemplo, as políticas públicas não constituem o único modo de atuação dos analistas, como política tampouco é o único cenário de atuação dos políticos. Cada um dos participantes e processos pode atuar como um incentivo ou um obstáculo.
Estabelecimento da agenda
Como as agendas governamentais são estabelecidas? Nossa resposta tem se concentrado em três explicações: problemas, política e participantes “visíveis”.
Problemas
Por que alguns problemas recebem mais atenção do que outros? A resposta esta pelo meio nos quais os atores tomam conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais essas situações foram definidas como problemas. Quanto aos meios podem ser o dos eventos-foco e o feedback.
Eventos-foco - um desastre, uma crise, uma experiências pessoal - chama a atenção para algumas situações mais do que as outras.
Feedback – as autoridade tomam conhecimento de situações por meio de monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas. Ou informais ex. reclamações que chegam ao congresso.
Existe uma diferença entre uma situação e um problema. As situações passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridades na agenda, quando acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las. As pessoas dentro e fora do governo definem situações como problemas de varias maneiras. Primeiro, situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas em problemas. Segundo, situações se tornam problemas por comparação com outros países. Terceiro, a classificação de uma situação em certa categoria ao invés de outra pode defini-la como um certo tipo de problema.
As agendas de governo não apenas definem os problemas, mas também podem fazê-los desaparecer. Por que eles desaparecem? Primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Segundo, as situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar. Terceiro, as pessoas podem se acostumar a uma situação ou conferir um outro rotulo ao problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades. Finalmente, pode haver ciclos inevitáveis de atenção, altas taxas de crescimento que se estabilizam e novidades que aparecem e desaparecem.
O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas.
Assim, os policy entrepreneurs - aqueles que “investem” nas políticas públicas – alocam recursos consideráveis para convencer as autoridades sobre as suas concepções dos problemas, tentando fazer com que estas autoridades vejam os problemas da mesma forma que lês. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam significativamente os resultados.
Política
O segundo tipo de explicação para a alta ou baixa importância de um tema na agenda está no fluxo de política. Independentemente do reconhecimento de um problema ou de desenvolvimento de propostas de políticas, eventos políticos fluem de acordo com a dinâmica e regras próprias. Participantes percebem mudanças na atmosfera política nacional, eleições trazem novos governos e novas configurações partidárias ou ideológicas ao congresso, e grupos de interesses de vários tipos pressionam (ou não conseguem pressionar) o governo com suas demandas.
Desdobramentos na esfera política são poderosos formadores de agenda. O consenso é formado na dinâmica da política por meio da negociação mais do que da persuasão. Quando participantes identificam problemas ou entram em acordos sobre certas propostas na dinâmica das políticas públicas, eles agem principalmente por meio da persuasão.
Contundo, na dinâmica da política, os participantes constroem consenso por meio de negociação, criando emendas em troca de apoio, atraindo políticos para alianças através da satisfação de suas reivindicações, ou então fazendo concessões em prol de soluções de maior aceitação. A combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de interesses.
Participantes “visíveis”
Em terceiro lugar, fizemos uma distinção entre participantes “visíveis” e “invisíveis”. O grupo de atores visíveis, aqueles que recebem considerável atenção da imprensa e do publico, inclui o presidente e seus assessores de alto escalão, importante membros co congresso, a mídia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como partidos políticos e comitês de campanha. O grupo relativamente invisível de atores inclui acadêmicos, burocratas de carreira, e funcionários do congresso. Descobrimos que o grupo de atores visíveis define a agenda enquanto o grupo dos atores invisíveis tem maior poder de influencia na escolha de alternativas.
O grupo visível constitui um poderoso formador de agenda , quanto ao estabelecimento da agenda , políticos eleitos e seus assessores são mais importantes do que funcionários públicos de carreira ou participantes que não fazem parte do governo. Para aqueles que buscam evidencias do funcionamento da democracia, este é um resultado encorajador.
Especificação das alternativas
Como a lista das alternativas possíveis para a escolha de políticas públicas é filtrada ate se chegar às que realmente recebem seria atenção? Há dois tipos de respostas: 1) as alternativas são geradas e filtradas na dinâmica própria da políticas públicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisíveis, que são especialistas na área especifica dessas políticas.
Participantes invisíveis: especialistas
Alternativas, propostas e soluções são geradas por comunidades de especialista. Este grupo relativamente invisível de participantes inclui acadêmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreiras, funcionários de congresso e analistas que trabalham para grupos de interesses. O trabalho destes participantes consiste em planejamento e avaliação, ou então em formulações orçamentárias junto à burocracia e seus funcionários.
Esses participantes relativamente invisíveis formam comunidades de especialistas que agem de forma mais ou menos coordenada.
Muitas idéias são geradas nestas comunidades. Propostas são sugeridas por vários meios: discursos, projetos de lei, audiências no congresso, informações vazadas para a imprensa, circulação de papers e conversas particulares.
A Dinâmica das políticas públicas
A melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas e vê-lo como um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural, que denominamos policy primeval soup (sopa política primeva). Inicialmente muitas idéias surgem desordenadamente, chocando-se umas as outras, gerando novas idéias e formando combinações e recombinações. As origens de uma política podem parecer um pouco obscuras, difíceis de prever, entender ou estruturar.
Mas, se discernir as origens de uma política é um pouco complicado, o mesmo não acontece com o processo de seleção entre elas. Esses critérios incluem viabilidade técnica, a congruência com os valores dos membros da comunidade de especialistas na área, e a antecipação de possíveis restrições, incluindo restrições orçamentárias, aceitabilidade do publico e receptividade dos políticos .
Há um longo processo de “amaciamento” do sistema. Policy entrepreneurs não deixam ao acaso a consideração de suas propostas favoritas. Pelo contrario, eles as promovem de diferentes formas e em diversos fóruns. No processo de desenvolvimento de políticas públicas, a reelaboração (a junção de elementos já familiares) é mai s importante do que a transformação (o aparecimento de formas totalmente novas). Dessa maneira, entrepreneurs que investem em pessoas e idéias são mais importantes que aqueles que formulam as políticas.
Conexão e janelas
As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e do próprio jogo da política tem, cada uma, vida própria. Os problemas são identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos. As propostas de políticas públicas são desenvolvidas de acordo com critérios próprios de incentivos e seleção, independente de fato de constituírem soluções para determinados problemas ou uma resposta a deliberação de ordem política. Eventos políticos seguem sua própria dinâmica e as suas regras, independentemente de estarem associados a problemas ou propostas.
No entanto, em alguns momentos essas três dinâmicas se unem num problema urgente que demanda atenção, por exemplo, e uma proposta de políticas públicas é associadas ao problema e oferecida com solução. Ou então um evento político, como a mudança de governo, grã mudanças de direção.
Agenda de decisões.
Um elo completo combina as três dinâmicas – problemas, políticas públicas e a política – num único pacote. Defensores de uma iniciativa nova de políticas públicas não apenas tiram vantagem de momentos politicamente propícios, mas também reivindicam que sua proposta constitua uma solução para um problema urgente. Da mesma forma agem os entrepreneurs. Em alguns momentos ao longo do caminho, ocorrem algumas associações parciais. Contundo, a completa junção das três dinâmicas aumenta significativamente as chances de um tema se tornar parte de uma agenda de decisão.
As agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores visíveis, tendo em vista somente a dinâmica dos problemas ou da política.
A probabilidade de que um item tem de se tornar prioritário numa agenda de decisões aumenta significativamente se todos os três elementos - problema, propostas de políticas públicas e receptividade na esfera política – estiverem ligados em um único pacote. Por exemplo, os problemas que chegam às agendas de decisões sem propostas de soluções não tem as mesmas chances de serem deliberadas do que aquelas que incluem propostas de soluções. E propostas sem apoio político têm menos probabilidade de serem decididas do que aquelas que têm esse apoio.
Atingir o sucesso em uma área contribui para o sucesso em áreas adjacentes. Esses spillovers ocorrem porque políticos percebem as vantagens de repetir uma formula bem-sucedida em áreas similares, uma vez que a coalizão vencedora pode ser transferida, e porque os defensores da causa podem manter a discussão baseada em precedentes de sucesso. Esse spillovers são extremamente forte no estabelecimento de agendas e parecem suplantar ate mesmo uma vigorosa oposição.
Janelas para políticas públicas
Uma janela aberta para políticas públicas constitui uma oportunidade para que os defensores de uma determinada causa ofereçam suas soluções, ou para chamar a atenção para problemas que considerem especiais. De fato, defensores de políticas dentro e fora do governo mantêm suas propostas e suas indicações de problemas sempre prontas, aguardando o surgimento dessas oportunidades. Eles desenvolvem propostas de soluções, por exemplo, e esperam que apareçam os problemas para os quais possam oferecer estas soluções.
As janelas são abertas por eventos que ocorrem tanto na dinâmica dos problemas quanto da política.
Por vezes, a abertura dessas janelas é bastante previsível. Por exemplo, o momento de renovação de alguma legislação cria oportunidades para mudar, expandir ou abolir certos programas. Outras vezes, a abertura dessas janelas é bastante imprevisível, como nos casos em que um acidente aéreo ou uma eleição tumultuada produzem uma rotatividade inesperada de decision-makers.
Previsíveis ou imprevisíveis, janelas abertas são pequenas e escassas. As oportunidades vêm, mas também passam. As janelas não ficam abertas por muito tempo. Se uma chance for perdida, é preciso esperar por outra.
Janelas abertas apresentam oportunidades para que haja uma ligação completa entre problemas, propostas e política, e assim criam oportunidade de se introduzirem pacotes completos com os três elementos para o topo das agendas de decisões.
Entrepreneurs
Os Policy entrepreneurs são pessoas dispostas a investir recursos para promoves políticas que possam lhes favorecer. Eles são motivados por combinações de diversos elementos: preocupação direta com certos problemas, busca de benefícios próprios, tais como proteger ou aumentar seu orçamento burocrático, reconhecimento pela suas realizações, promoção de seus valores e o mero prazer de participar.
Esses entrepreneurs são encontrados em vários locais: podem ser políticos eleitos, funcionários públicos de carreira, lobistas, acadêmicos ou jornalistas. Nenhum tipo de participante é predominante no conjunto de entrepreneurs. Os entrepreneurs também procuram incentivar os tipos de feedback sobre o desempenho atual do governo que afetam as agendas , tais como cartas, reclamações e audiências com autoridades. Com relação as propostas, os entrepreneurs são peças-chaves para o processo de amaciamento da dinâmica da tomada de decisões. Na busca de seus objetivos, eles desempenham no sistema a função de unir soluções a problemas, problemas a forcas, e forcas políticas a propostas. O surgimento de entrepreneurs quando uma janela se abre é crucial para nossa questão, bem como suas atividades mais duradouras de tentar colocar seus problemas e suas propostas em evidências.
Conclusão
As idéias que exploramos ao longo deste livro têm algumas características importantes que devem ser destacadas em nossa conclusão. Essas características se dividem em duas categorias gerais: a) as diferenças entre nosso modelo desses processos e outras noções, e b) os papeis do acaso e dos padrões.
Outras noções
As idéias desenvolvidas neste livro são bastante diferentes de muitas outras teorias que poderiam ter chamado a nossa atenção. Por exemplo, os eventos não ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases. Em vez disso, dinâmicas independentes que fluem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e similar às outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade. Dessa forma, os participantes não identificam primeiro o problema para depois buscarem soluções para eles; na verdade, a defesa de soluções, freqüentemente precede a atenção aos problemas aos quais são associados. As agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda.
Fomos levados a perceber a importância das combinações, em vez de privilegiar origens únicas, e d relevar um clima de receptividade que permite que as idéias deslanchem. Também no capitulo 4, caracterizamos os modelos racionais abrangentes e incrementais como incompletos. O incrementalismo descreve o lento processo de geração de alternativas e freqüentemente descreve pequenas mudanças legislativas e burocrática que se arrastam por muitos anos, mas não descreve bem uma mudança na agenda.
A aleatoriedade e o padrão
Ainda encontramos doses consideráveis de caos, imprevistos, conexões fortuitas e pura sorte. Às vezes nos surpreendemos com as conexões que se formam. A aparição ou ausência fortuita de participantes cruciais afetam os resultados. Algum grau de imprevisibilidade permanece.
No entanto, seria um grave erro concluir que os processos explorados neste livro são essencialmente aleatórios. Algum grau de padrão e previsibilidade fica evidente em três fontes fundamentais: nos processos dentro de cada dinâmica, nos processos que estruturam as conexões e nas restrições gerais sobre o sistema.
Primeiro, na dinâmica das políticas públicas, nem todas as propostas vem a tona e nem todo ambiente ou evento desfruta das mesmas probabilidade.
Em segundo lugar, algumas conexões são mais prováveis que outras. Uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não haver uma solução disponível naquele momento no repertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao cenário político.
Nem todas as soluções têm igual possibilidade de serem discutidas com relação a todos os problemas. Possíveis conexões se entrepreneurs são menos prováveis, já que fracassam por falta de alguém disposto a investir recursos que as viabilizem.
Esses vários tipos de padrões – as atividades que se dão em cada dinâmica, os limites na probabilidade de conexão e as restrições mais gerais – nos ajudam a entender por que alguns itens nunca se tornam prioridades em agendas de políticas públicas.
Em terceiro, há varias restrições ao sistema, limites que fornecem uma estrutura básica, dentro da qual os participantes atuam nos jogos que acabamos de descrever. A dinâmica da política tem muita dessas restrições. Opinião pública geral, o orçamento, propostas de custo elevados em tempo de restrição orçamentária (crise econômica), jurisdição prescrita, constituição, escassez de janelas abertas, etc.
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RESENHA: KINGDON, John, “Como chega a hora de uma idéia?” In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. pp. 219-224. E “Juntando as Coisas”. pp. 225-245.
Nas primeiras aulas de IEPP, foi dito que existem soluções esperando por problemas. Fiquei curioso, pois ate então sempre soube que os problemas é que precisavam de soluções e nunca o contrário. Ao ler o texto da aula 10, entendi o significado da proposição.
“Como chega a hora de uma idéia?”
A escolha de determinado tema em detrimento à outro tem intrigado os pesquisadores, John Kingdon, tenta com o texto a seguir jogar um pouco de luz, tentando esclarecer como surgem as questões a serem deliberadas.
Para tanto, faz uso de conceitos e definições, diferenciando o que é agenda e especificando as alternativas a partir das escolhas feitas. A agendo, sendo um conjunto coerente de propostas, temas ou problemas alvo num determinado momento. E as alternativas, sendo um conjunto de ações governamentais que devem ser considerados pela autoridades diretamente envolvidas. Essa distinção entre agenda e alternativas se mostra muito útil do ponto de vista analítico e o autor retorna a ele repetidamente. Por que alguns assuntos são priorizados nas agendas enquanto outros são negligenciados? Por que algumas alternativas recebem mais atenção do que outras?
A melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas é vê-lo como um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural [ policy primeval soup (sopa política primeva)]. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de políticas públicas e se envolvem em atividades políticas.
Para o estabelecimento das agendas governamentais, o autor se concentra em três explicações; problemas, política e participantes “visíveis”.
As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e do próprio jogo da política tem, cada uma, vida própria. Os problemas são identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos.
Assim sendo, cada problema acaba recebendo mais atenção que outros, e a resposta encontra-se no meio pelo qual os atores, tomam conhecimento deste problemas. Estes meios vêm através de feedback - reclamações que chegam ao congresso, ou programas de monitoramentos de políticas públicas – e por eventos-focos, ou seja, um desastre, uma crise, etc. O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas, pois desta forma os policy entrepreneurs , pessoas dispostas a investir recursos para promoves políticas que possam lhes favorecer, podem tentar influenciar e cooptar as autoridades responsáveis na resolução do problema.
Política
Independentemente do reconhecimento de um problema ou de desenvolvimento de propostas de políticas, eventos políticos fluem de acordo com a dinâmica e regras próprias. Desdobramentos na esfera política são poderosos formadores de agenda. O consenso é formado na dinâmica da política por meio da negociação mais do que da persuasão. Uma janela aberta, para políticas públicas constitui uma oportunidade para que os defensores de uma determinada causa ofereçam suas soluções, ou para chamar a atenção para problemas que considerem especiais.
De fato, defensores de políticas dentro e fora do governo mantêm suas propostas e suas indicações de problemas sempre prontas, aguardando o surgimento dessas oportunidades. Defensores de uma iniciativa nova de políticas públicas, sejam eles participantes visíveis ou invisíveis, não apenas tiram vantagem de momentos politicamente propícios, mas também reivindicam que sua proposta constitua uma solução para um problema urgente. Da mesma forma agem os entrepreneurs. Em alguns momentos ao longo do caminho algumas conexões, arranjos entre os atores, são mais prováveis que em outras. Pois uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não haver uma solução disponível naquele momento no repertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao cenário político.
John Kingdon encerra dizendo das diferenças entre as idéias apresentado por ele no livro e as várias outras teorias vigentes. Cita os modelos racionais abrangentes e incrementais como incompletos, pois os eventos não ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases. Em vez disso, dinâmicas independentes que fluem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e similar às outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade. As agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda.
“Como chega a hora de uma idéia?”
O que faz com as pessoas dentro e ao redor do governo se dedique em um dado momento a alguns temas e não a outros?
Se os acadêmicos acham estes temas obscuros, os praticantes da arte de governar raramente os compreendem melhor.
Eles não são preparados ou obrigados a desenvolver uma compreensão mais geral sobre as forças que movem os processos de formulações de políticas públicas em uma direção determinada.
Este livro tenta responder essa questão como surgem as questões a serem deliberadas, . este capitulo introdutório apresenta a pesquisa na qual este livro se baseia, discute as definições, idéias, hipótese e teorias que deram origem ao estudo
Contudo, a viagem é também gratificante, uma vez que os fenômenos envolvidos são centrais para nossa compreensão dos resultados de políticas públicas e processo governamentais que são compreendidos de maneira muito incompleta.
Conceitos e definições.
De uma maneira bastante simplificada, podemos considerar que a formulação de políticas públicas é um conjunto de processos, incluindo pelo menos o estabelecimento de uma agenda e a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas. Umas escolhas finais entre alternativas especificam, por meio de votação no legislativo ou decisão presidencial e implementação desta decisão.
A palavra agenda tem muitos usos, até mesmo no contexto das políticas governamentais. Às vezes usamos a palavra para nos referirmos a pauta de um a reunião, outras vezes, no inglês, a palavra se refere como na expressão hidden agenda (intenções veladas). E inda às vezes o termo agenda se refere a um conjunto coerente de propostas, relacionadas umas as outras e formando uma serie de medidas.
A agenda, como o autor concebe, é a lista de temas ou problemas que são salvos alvo em dado momento de séria atenção tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades.
Dentro dos possíveis temas ou problemas aos quais os governantes poderiam dedicar sua atenção, eles se concentram em alguns e não em outros. Assim, o processo de estabelecimento da agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menos que de fato se torna foco de atenção.
Assim, o processo de especificação das alternativas reduz o numero de alternativas concebíveis ao conjunto daquelas que são realmente consideradas.
Tal distinção entre agenda e alternativas se revelara bastante útil sob o ponto de vista analítico. em grande parte da literatura atual, o “estabelecimento da agenda” se referam a ambos os processos , não fazendo uma distinção clara entre agenda e alternativas .
“Juntado as coisas”
O livro analisa a razão pela qual alguns temas são priorizados em detrimento de outros e o motivo pelo qual as pessoas do governo priorizam algumas alternativas e negligenciam outros.
Estuda-se neste livro os dois principais processos pré-decisorios: o estabelecimento da agenda e a especificação de alternativas. Uma agenda governamental é uma lista de temas que são alvos de atenção por parte das autoridades em um dado momento.
Elas variam de agendas extremamente gerais, como listas de temas tratados pelo presidente e seu circulo mais imediato, até agendadas altamente especializada. Temas que não aparecem em uma agenda geral podem ser bastante importantes em uma agenda especializada.
O processo de especificação de alternativas restringe o grande conjunto de alternativas possíveis a um grupo menor a partir do qual as escolhas são realmente efetuadas. Essa distinção entre agenda e alternativas se mostra muito útil do ponto de vista analítico e retornamos a ela repetidamente.
Por que alguns assuntos são priorizados nas agendas enquanto outros são negligenciados? Por que algumas alternativas recebem mais atenção do que outras.
Consideramos que existem três dinâmicas de processos: a dos problemas, a das políticas públicas e a da política. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de políticas públicas e se envolvem em atividades políticas. Cada participante – o presidente, os membros do congresso, Oe funcionários públicos, os lobistas, os jornalistas, os acadêmicos, etc. – pode em principio estar envolvido em cada um destes processos (reconhecimento do problema, formulação de propostas, e política). Por exemplo, as políticas públicas não constituem o único modo de atuação dos analistas, como política tampouco é o único cenário de atuação dos políticos. Cada um dos participantes e processos pode atuar como um incentivo ou um obstáculo.
Estabelecimento da agenda
Como as agendas governamentais são estabelecidas? Nossa resposta tem se concentrado em três explicações: problemas, política e participantes “visíveis”.
Problemas
Por que alguns problemas recebem mais atenção do que outros? A resposta esta pelo meio nos quais os atores tomam conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais essas situações foram definidas como problemas. Quanto aos meios podem ser o dos eventos-foco e o feedback.
Eventos-foco - um desastre, uma crise, uma experiências pessoal - chama a atenção para algumas situações mais do que as outras.
Feedback – as autoridade tomam conhecimento de situações por meio de monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas. Ou informais ex. reclamações que chegam ao congresso.
Existe uma diferença entre uma situação e um problema. As situações passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridades na agenda, quando acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las. As pessoas dentro e fora do governo definem situações como problemas de varias maneiras. Primeiro, situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas em problemas. Segundo, situações se tornam problemas por comparação com outros países. Terceiro, a classificação de uma situação em certa categoria ao invés de outra pode defini-la como um certo tipo de problema.
As agendas de governo não apenas definem os problemas, mas também podem fazê-los desaparecer. Por que eles desaparecem? Primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Segundo, as situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar. Terceiro, as pessoas podem se acostumar a uma situação ou conferir um outro rotulo ao problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades. Finalmente, pode haver ciclos inevitáveis de atenção, altas taxas de crescimento que se estabilizam e novidades que aparecem e desaparecem.
O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas.
Assim, os policy entrepreneurs - aqueles que “investem” nas políticas públicas – alocam recursos consideráveis para convencer as autoridades sobre as suas concepções dos problemas, tentando fazer com que estas autoridades vejam os problemas da mesma forma que lês. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam significativamente os resultados.
Política
O segundo tipo de explicação para a alta ou baixa importância de um tema na agenda está no fluxo de política. Independentemente do reconhecimento de um problema ou de desenvolvimento de propostas de políticas, eventos políticos fluem de acordo com a dinâmica e regras próprias. Participantes percebem mudanças na atmosfera política nacional, eleições trazem novos governos e novas configurações partidárias ou ideológicas ao congresso, e grupos de interesses de vários tipos pressionam (ou não conseguem pressionar) o governo com suas demandas.
Desdobramentos na esfera política são poderosos formadores de agenda. O consenso é formado na dinâmica da política por meio da negociação mais do que da persuasão. Quando participantes identificam problemas ou entram em acordos sobre certas propostas na dinâmica das políticas públicas, eles agem principalmente por meio da persuasão.
Contundo, na dinâmica da política, os participantes constroem consenso por meio de negociação, criando emendas em troca de apoio, atraindo políticos para alianças através da satisfação de suas reivindicações, ou então fazendo concessões em prol de soluções de maior aceitação. A combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de interesses.
Participantes “visíveis”
Em terceiro lugar, fizemos uma distinção entre participantes “visíveis” e “invisíveis”. O grupo de atores visíveis, aqueles que recebem considerável atenção da imprensa e do publico, inclui o presidente e seus assessores de alto escalão, importante membros co congresso, a mídia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como partidos políticos e comitês de campanha. O grupo relativamente invisível de atores inclui acadêmicos, burocratas de carreira, e funcionários do congresso. Descobrimos que o grupo de atores visíveis define a agenda enquanto o grupo dos atores invisíveis tem maior poder de influencia na escolha de alternativas.
O grupo visível constitui um poderoso formador de agenda , quanto ao estabelecimento da agenda , políticos eleitos e seus assessores são mais importantes do que funcionários públicos de carreira ou participantes que não fazem parte do governo. Para aqueles que buscam evidencias do funcionamento da democracia, este é um resultado encorajador.
Especificação das alternativas
Como a lista das alternativas possíveis para a escolha de políticas públicas é filtrada ate se chegar às que realmente recebem seria atenção? Há dois tipos de respostas: 1) as alternativas são geradas e filtradas na dinâmica própria da políticas públicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisíveis, que são especialistas na área especifica dessas políticas.
Participantes invisíveis: especialistas
Alternativas, propostas e soluções são geradas por comunidades de especialista. Este grupo relativamente invisível de participantes inclui acadêmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreiras, funcionários de congresso e analistas que trabalham para grupos de interesses. O trabalho destes participantes consiste em planejamento e avaliação, ou então em formulações orçamentárias junto à burocracia e seus funcionários.
Esses participantes relativamente invisíveis formam comunidades de especialistas que agem de forma mais ou menos coordenada.
Muitas idéias são geradas nestas comunidades. Propostas são sugeridas por vários meios: discursos, projetos de lei, audiências no congresso, informações vazadas para a imprensa, circulação de papers e conversas particulares.
A Dinâmica das políticas públicas
A melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas e vê-lo como um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural, que denominamos policy primeval soup (sopa política primeva). Inicialmente muitas idéias surgem desordenadamente, chocando-se umas as outras, gerando novas idéias e formando combinações e recombinações. As origens de uma política podem parecer um pouco obscuras, difíceis de prever, entender ou estruturar.
Mas, se discernir as origens de uma política é um pouco complicado, o mesmo não acontece com o processo de seleção entre elas. Esses critérios incluem viabilidade técnica, a congruência com os valores dos membros da comunidade de especialistas na área, e a antecipação de possíveis restrições, incluindo restrições orçamentárias, aceitabilidade do publico e receptividade dos políticos .
Há um longo processo de “amaciamento” do sistema. Policy entrepreneurs não deixam ao acaso a consideração de suas propostas favoritas. Pelo contrario, eles as promovem de diferentes formas e em diversos fóruns. No processo de desenvolvimento de políticas públicas, a reelaboração (a junção de elementos já familiares) é mai s importante do que a transformação (o aparecimento de formas totalmente novas). Dessa maneira, entrepreneurs que investem em pessoas e idéias são mais importantes que aqueles que formulam as políticas.
Conexão e janelas
As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e do próprio jogo da política tem, cada uma, vida própria. Os problemas são identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos. As propostas de políticas públicas são desenvolvidas de acordo com critérios próprios de incentivos e seleção, independente de fato de constituírem soluções para determinados problemas ou uma resposta a deliberação de ordem política. Eventos políticos seguem sua própria dinâmica e as suas regras, independentemente de estarem associados a problemas ou propostas.
No entanto, em alguns momentos essas três dinâmicas se unem num problema urgente que demanda atenção, por exemplo, e uma proposta de políticas públicas é associadas ao problema e oferecida com solução. Ou então um evento político, como a mudança de governo, grã mudanças de direção.
Agenda de decisões.
Um elo completo combina as três dinâmicas – problemas, políticas públicas e a política – num único pacote. Defensores de uma iniciativa nova de políticas públicas não apenas tiram vantagem de momentos politicamente propícios, mas também reivindicam que sua proposta constitua uma solução para um problema urgente. Da mesma forma agem os entrepreneurs. Em alguns momentos ao longo do caminho, ocorrem algumas associações parciais. Contundo, a completa junção das três dinâmicas aumenta significativamente as chances de um tema se tornar parte de uma agenda de decisão.
As agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores visíveis, tendo em vista somente a dinâmica dos problemas ou da política.
A probabilidade de que um item tem de se tornar prioritário numa agenda de decisões aumenta significativamente se todos os três elementos - problema, propostas de políticas públicas e receptividade na esfera política – estiverem ligados em um único pacote. Por exemplo, os problemas que chegam às agendas de decisões sem propostas de soluções não tem as mesmas chances de serem deliberadas do que aquelas que incluem propostas de soluções. E propostas sem apoio político têm menos probabilidade de serem decididas do que aquelas que têm esse apoio.
Atingir o sucesso em uma área contribui para o sucesso em áreas adjacentes. Esses spillovers ocorrem porque políticos percebem as vantagens de repetir uma formula bem-sucedida em áreas similares, uma vez que a coalizão vencedora pode ser transferida, e porque os defensores da causa podem manter a discussão baseada em precedentes de sucesso. Esse spillovers são extremamente forte no estabelecimento de agendas e parecem suplantar ate mesmo uma vigorosa oposição.
Janelas para políticas públicas
Uma janela aberta para políticas públicas constitui uma oportunidade para que os defensores de uma determinada causa ofereçam suas soluções, ou para chamar a atenção para problemas que considerem especiais. De fato, defensores de políticas dentro e fora do governo mantêm suas propostas e suas indicações de problemas sempre prontas, aguardando o surgimento dessas oportunidades. Eles desenvolvem propostas de soluções, por exemplo, e esperam que apareçam os problemas para os quais possam oferecer estas soluções.
As janelas são abertas por eventos que ocorrem tanto na dinâmica dos problemas quanto da política.
Por vezes, a abertura dessas janelas é bastante previsível. Por exemplo, o momento de renovação de alguma legislação cria oportunidades para mudar, expandir ou abolir certos programas. Outras vezes, a abertura dessas janelas é bastante imprevisível, como nos casos em que um acidente aéreo ou uma eleição tumultuada produzem uma rotatividade inesperada de decision-makers.
Previsíveis ou imprevisíveis, janelas abertas são pequenas e escassas. As oportunidades vêm, mas também passam. As janelas não ficam abertas por muito tempo. Se uma chance for perdida, é preciso esperar por outra.
Janelas abertas apresentam oportunidades para que haja uma ligação completa entre problemas, propostas e política, e assim criam oportunidade de se introduzirem pacotes completos com os três elementos para o topo das agendas de decisões.
Entrepreneurs
Os Policy entrepreneurs são pessoas dispostas a investir recursos para promoves políticas que possam lhes favorecer. Eles são motivados por combinações de diversos elementos: preocupação direta com certos problemas, busca de benefícios próprios, tais como proteger ou aumentar seu orçamento burocrático, reconhecimento pela suas realizações, promoção de seus valores e o mero prazer de participar.
Esses entrepreneurs são encontrados em vários locais: podem ser políticos eleitos, funcionários públicos de carreira, lobistas, acadêmicos ou jornalistas. Nenhum tipo de participante é predominante no conjunto de entrepreneurs. Os entrepreneurs também procuram incentivar os tipos de feedback sobre o desempenho atual do governo que afetam as agendas , tais como cartas, reclamações e audiências com autoridades. Com relação as propostas, os entrepreneurs são peças-chaves para o processo de amaciamento da dinâmica da tomada de decisões. Na busca de seus objetivos, eles desempenham no sistema a função de unir soluções a problemas, problemas a forcas, e forcas políticas a propostas. O surgimento de entrepreneurs quando uma janela se abre é crucial para nossa questão, bem como suas atividades mais duradouras de tentar colocar seus problemas e suas propostas em evidências.
Conclusão
As idéias que exploramos ao longo deste livro têm algumas características importantes que devem ser destacadas em nossa conclusão. Essas características se dividem em duas categorias gerais: a) as diferenças entre nosso modelo desses processos e outras noções, e b) os papeis do acaso e dos padrões.
Outras noções
As idéias desenvolvidas neste livro são bastante diferentes de muitas outras teorias que poderiam ter chamado a nossa atenção. Por exemplo, os eventos não ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases. Em vez disso, dinâmicas independentes que fluem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e similar às outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade. Dessa forma, os participantes não identificam primeiro o problema para depois buscarem soluções para eles; na verdade, a defesa de soluções, freqüentemente precede a atenção aos problemas aos quais são associados. As agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda.
Fomos levados a perceber a importância das combinações, em vez de privilegiar origens únicas, e d relevar um clima de receptividade que permite que as idéias deslanchem. Também no capitulo 4, caracterizamos os modelos racionais abrangentes e incrementais como incompletos. O incrementalismo descreve o lento processo de geração de alternativas e freqüentemente descreve pequenas mudanças legislativas e burocrática que se arrastam por muitos anos, mas não descreve bem uma mudança na agenda.
A aleatoriedade e o padrão
Ainda encontramos doses consideráveis de caos, imprevistos, conexões fortuitas e pura sorte. Às vezes nos surpreendemos com as conexões que se formam. A aparição ou ausência fortuita de participantes cruciais afetam os resultados. Algum grau de imprevisibilidade permanece.
No entanto, seria um grave erro concluir que os processos explorados neste livro são essencialmente aleatórios. Algum grau de padrão e previsibilidade fica evidente em três fontes fundamentais: nos processos dentro de cada dinâmica, nos processos que estruturam as conexões e nas restrições gerais sobre o sistema.
Primeiro, na dinâmica das políticas públicas, nem todas as propostas vem a tona e nem todo ambiente ou evento desfruta das mesmas probabilidade.
Em segundo lugar, algumas conexões são mais prováveis que outras. Uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não haver uma solução disponível naquele momento no repertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao cenário político.
Nem todas as soluções têm igual possibilidade de serem discutidas com relação a todos os problemas. Possíveis conexões se entrepreneurs são menos prováveis, já que fracassam por falta de alguém disposto a investir recursos que as viabilizem.
Esses vários tipos de padrões – as atividades que se dão em cada dinâmica, os limites na probabilidade de conexão e as restrições mais gerais – nos ajudam a entender por que alguns itens nunca se tornam prioridades em agendas de políticas públicas.
Em terceiro, há varias restrições ao sistema, limites que fornecem uma estrutura básica, dentro da qual os participantes atuam nos jogos que acabamos de descrever. A dinâmica da política tem muita dessas restrições. Opinião pública geral, o orçamento, propostas de custo elevados em tempo de restrição orçamentária (crise econômica), jurisdição prescrita, constituição, escassez de janelas abertas, etc.
=============================================
RESENHA: KINGDON, John, “Como chega a hora de uma idéia?” In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. pp. 219-224. E “Juntando as Coisas”. pp. 225-245.
Nas primeiras aulas de IEPP, foi dito que existem soluções esperando por problemas. Fiquei curioso, pois ate então sempre soube que os problemas é que precisavam de soluções e nunca o contrário. Ao ler o texto da aula 10, entendi o significado da proposição.
“Como chega a hora de uma idéia?”
A escolha de determinado tema em detrimento à outro tem intrigado os pesquisadores, John Kingdon, tenta com o texto a seguir jogar um pouco de luz, tentando esclarecer como surgem as questões a serem deliberadas.
Para tanto, faz uso de conceitos e definições, diferenciando o que é agenda e especificando as alternativas a partir das escolhas feitas. A agendo, sendo um conjunto coerente de propostas, temas ou problemas alvo num determinado momento. E as alternativas, sendo um conjunto de ações governamentais que devem ser considerados pela autoridades diretamente envolvidas. Essa distinção entre agenda e alternativas se mostra muito útil do ponto de vista analítico e o autor retorna a ele repetidamente. Por que alguns assuntos são priorizados nas agendas enquanto outros são negligenciados? Por que algumas alternativas recebem mais atenção do que outras?
A melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas é vê-lo como um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural [ policy primeval soup (sopa política primeva)]. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de políticas públicas e se envolvem em atividades políticas.
Para o estabelecimento das agendas governamentais, o autor se concentra em três explicações; problemas, política e participantes “visíveis”.
As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e do próprio jogo da política tem, cada uma, vida própria. Os problemas são identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos.
Assim sendo, cada problema acaba recebendo mais atenção que outros, e a resposta encontra-se no meio pelo qual os atores, tomam conhecimento deste problemas. Estes meios vêm através de feedback - reclamações que chegam ao congresso, ou programas de monitoramentos de políticas públicas – e por eventos-focos, ou seja, um desastre, uma crise, etc. O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas, pois desta forma os policy entrepreneurs , pessoas dispostas a investir recursos para promoves políticas que possam lhes favorecer, podem tentar influenciar e cooptar as autoridades responsáveis na resolução do problema.
Política
Independentemente do reconhecimento de um problema ou de desenvolvimento de propostas de políticas, eventos políticos fluem de acordo com a dinâmica e regras próprias. Desdobramentos na esfera política são poderosos formadores de agenda. O consenso é formado na dinâmica da política por meio da negociação mais do que da persuasão. Uma janela aberta, para políticas públicas constitui uma oportunidade para que os defensores de uma determinada causa ofereçam suas soluções, ou para chamar a atenção para problemas que considerem especiais.
De fato, defensores de políticas dentro e fora do governo mantêm suas propostas e suas indicações de problemas sempre prontas, aguardando o surgimento dessas oportunidades. Defensores de uma iniciativa nova de políticas públicas, sejam eles participantes visíveis ou invisíveis, não apenas tiram vantagem de momentos politicamente propícios, mas também reivindicam que sua proposta constitua uma solução para um problema urgente. Da mesma forma agem os entrepreneurs. Em alguns momentos ao longo do caminho algumas conexões, arranjos entre os atores, são mais prováveis que em outras. Pois uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não haver uma solução disponível naquele momento no repertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao cenário político.
John Kingdon encerra dizendo das diferenças entre as idéias apresentado por ele no livro e as várias outras teorias vigentes. Cita os modelos racionais abrangentes e incrementais como incompletos, pois os eventos não ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases. Em vez disso, dinâmicas independentes que fluem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e similar às outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade. As agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda.
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