"Como chega a hora de uma idéia?" e "Juntando as coisas" (John Kingdon)

Leonardo Spicacci Campos – nº. USP: 6410075

Introdução ao Estudo de Políticas Públicas I – Profª.dra. Marta Rodrigues

19/05/08

Resenha

"Como chega a hora de uma idéia?" e "Juntando as coisas" (John Kingdon)

Formação da agenda e o problema do trânsito na cidade de São Paulo

Enquanto existe, tanto na área da administração quanto na política, um grande acervo de estudos sobre os processos de formulação, implementação e avaliação dentro da produção de uma política pública, a questão da formação da agenda recebe ainda pouco destaque. A grande pergunta sobre esse tema é: quais fatores são determinantes na inclusão ou exclusão de um item na agenda governamental? E mais: o que faz com que um item ganhe maior destaque e aceitação e, assim, seja transferido para a agenda de decisões?

Antes de responder a essas perguntas, é necessário diferenciar os dois tipos de agenda. Segundo John Kingdon, a diferença entre ambas consiste, basicamente, no fato de que a agenda governamental é simplesmente o conjunto de situações definidas pelas autoridades como um problema, enquanto a agenda de decisões é aquela que abriga os assuntos da agenda governamental encaminhados para deliberação.

Para ilustrar a análise de Kingdon em "Juntando as coisas", será utilizado o exemplo da questão do trânsito na cidade de São Paulo. Para o autor, há três explicações para a inclusão de uma situação na agenda governamental: "definição da situação como problema, política e participantes 'visíveis'". A definição de uma situação como um problema, no caso, pode ser explicada pelos três meios pelos quais o governo toma conhecimento das situações: 1. indicadores, que demonstram que a frota de veículos na cidade, que já era grande, aumenta vertiginosamente e que, assim, os congestionamentos tornam-se cada vez maiores; 2. eventos-foco, como os últimos recordes de engarrafamentos registrados na cidade; e 3. feedback, que ocorre principalmente através da imprensa, que, todos os dias mostra a situação de insatisfação dos motoristas e usuários de transporte público paulistanos. A política, assim, é acionada: afinal, não é do interesse de nenhum governante enfrentar uma insatisfação generalizada, como é, atualmente, o que todos aqueles que têm que enfrentar o trânsito de São Paulo experimentam diariamente. Esses participantes "visíveis" (políticos), então, são obrigados a tomar providências.

Passamos, assim, à segunda fase do processo: a inclusão na agenda de decisões. Para que uma questão comece a fazer parte dessa agenda é necessária a junção de três fatores: problemas, políticas públicas (propostas por atores "invisíveis" - técnicos do governo, acadêmicos, burocratas, etc) e apoio político. Nos últimos meses, entre as várias alternativas propostas para a solução dos problemas de trânsito na cidade de São Paulo, destacaram-se duas: a implantação de um pedágio urbano nas vias de maior movimento e a ampliação da malha de trens e metrôs. Enquanto a primeira foi rejeitada, a segunda conseguiu bastante aceitação e já está sendo formulada (obviamente, a implantação total só vai ocorrer daqui a alguns anos). A diferença entre o desfecho de uma e outra está justamente na interação entre os três fatores anteriormente citados.

Em ambas havia o mesmo problema: os engarrafamentos nas principais vias da cidade, sobretudo na chamada hora do rush. Também havia a política pública e a possibilidade de implementá-la. É importante destacar também que, nesse caso, assim como em muitos outros, já havia uma política antes mesmo de o problema entrar no foco das atenções. A ampliação da malha dos transportes sobre trilhos, bem como a instalação de um pedágio urbano já são idéias relativamente antigas. Isso mostra que não necessariamente as políticas públicas são formuladas após o problema ser reconhecido. Em grande parte das situações, já existem políticas públicas esperando uma "janela de oportunidade" (usando o termo de Kingdon) para serem propostas.

A diferença entre a aceitação ou não de uma e de outra na agenda de decisões está no fator político. Como a ampliação do metrô e dos trens não prejudicava ninguém diretamente, houve um grande apoio político. A única limitação possível a ela, que era a restrição orçamentária, foi vencida, já que as obras também serão financiadas pelos governos estadual e federal. A proposta, enfim, só tinha resultados positivos para os paulistanos. Não surpreendentemente, foi aprovada.

O pedágio urbano, por outro lado, não agradou nem um pouco os motoristas, não deixando dúvidas de que sua implementação pela prefeitura de São Paulo seria bastante impopular. Também não por acaso, o projeto foi rejeitado (embora, sem sombra de dúvida, pudesse ser uma solução para aliviar o trânsito na capital).

É claro que todos esses fatores citados podem ser muito mais aprofundados e a questão das soluções para o trânsito de São Paulo não é tão simples assim. Mesmo assim, o exemplo dado permitiu mostrar com clareza que a formação da agenda não depende somente de boas idéias ou reconhecimento de problemas, sendo influenciada por muitas variáveis e favorecida quando ocorre uma interação entre elas.

Referências bibliográficas

• KINGDON, John. Como chega a hora de uma idéia?. In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi, orgs., Políticas Públicas, vol. I (Brasília: ENAP, 2006), pp. 219-224.
• KINGDON, John. Juntando as coisas. In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi, orgs., Políticas Públicas, vol. I (Brasília: ENAP, 2006), pp. 225-245.