RESUMO: KINGDON, John, “Como chega a hora de uma idéia?” In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. pp. 219-224. E “Juntando as Coisas”. pp. 225-245.
“Como chega a hora de uma idéia?”
O que faz com as pessoas dentro e ao redor do governo se dedique em um dado momento a alguns temas e não a outros?
Se os acadêmicos acham estes temas obscuros, os praticantes da arte de governar raramente os compreendem melhor.
Eles não são preparados ou obrigados a desenvolver uma compreensão mais geral sobre as forças que movem os processos de formulações de políticas públicas em uma direção determinada.
Este livro tenta responder essa questão como surgem as questões a serem deliberadas, . este capitulo introdutório apresenta a pesquisa na qual este livro se baseia, discute as definições, idéias, hipótese e teorias que deram origem ao estudo
Contudo, a viagem é também gratificante, uma vez que os fenômenos envolvidos são centrais para nossa compreensão dos resultados de políticas públicas e processo governamentais que são compreendidos de maneira muito incompleta.
Conceitos e definições.
De uma maneira bastante simplificada, podemos considerar que a formulação de políticas públicas é um conjunto de processos, incluindo pelo menos o estabelecimento de uma agenda e a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas. Umas escolhas finais entre alternativas especificam, por meio de votação no legislativo ou decisão presidencial e implementação desta decisão.
A palavra agenda tem muitos usos, até mesmo no contexto das políticas governamentais. Às vezes usamos a palavra para nos referirmos a pauta de um a reunião, outras vezes, no inglês, a palavra se refere como na expressão hidden agenda (intenções veladas). E inda às vezes o termo agenda se refere a um conjunto coerente de propostas, relacionadas umas as outras e formando uma serie de medidas.
A agenda, como o autor concebe, é a lista de temas ou problemas que são salvos alvo em dado momento de séria atenção tanto da parte das autoridades governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades.
Dentro dos possíveis temas ou problemas aos quais os governantes poderiam dedicar sua atenção, eles se concentram em alguns e não em outros. Assim, o processo de estabelecimento da agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menos que de fato se torna foco de atenção.
Assim, o processo de especificação das alternativas reduz o numero de alternativas concebíveis ao conjunto daquelas que são realmente consideradas.
Tal distinção entre agenda e alternativas se revelara bastante útil sob o ponto de vista analítico. em grande parte da literatura atual, o “estabelecimento da agenda” se referam a ambos os processos , não fazendo uma distinção clara entre agenda e alternativas .
“Juntado as coisas”
O livro analisa a razão pela qual alguns temas são priorizados em detrimento de outros e o motivo pelo qual as pessoas do governo priorizam algumas alternativas e negligenciam outros.
Estuda-se neste livro os dois principais processos pré-decisorios: o estabelecimento da agenda e a especificação de alternativas. Uma agenda governamental é uma lista de temas que são alvos de atenção por parte das autoridades em um dado momento.
Elas variam de agendas extremamente gerais, como listas de temas tratados pelo presidente e seu circulo mais imediato, até agendadas altamente especializada. Temas que não aparecem em uma agenda geral podem ser bastante importantes em uma agenda especializada.
O processo de especificação de alternativas restringe o grande conjunto de alternativas possíveis a um grupo menor a partir do qual as escolhas são realmente efetuadas. Essa distinção entre agenda e alternativas se mostra muito útil do ponto de vista analítico e retornamos a ela repetidamente.
Por que alguns assuntos são priorizados nas agendas enquanto outros são negligenciados? Por que algumas alternativas recebem mais atenção do que outras.
Consideramos que existem três dinâmicas de processos: a dos problemas, a das políticas públicas e a da política. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de políticas públicas e se envolvem em atividades políticas. Cada participante – o presidente, os membros do congresso, Oe funcionários públicos, os lobistas, os jornalistas, os acadêmicos, etc. – pode em principio estar envolvido em cada um destes processos (reconhecimento do problema, formulação de propostas, e política). Por exemplo, as políticas públicas não constituem o único modo de atuação dos analistas, como política tampouco é o único cenário de atuação dos políticos. Cada um dos participantes e processos pode atuar como um incentivo ou um obstáculo.
Estabelecimento da agenda
Como as agendas governamentais são estabelecidas? Nossa resposta tem se concentrado em três explicações: problemas, política e participantes “visíveis”.
Problemas
Por que alguns problemas recebem mais atenção do que outros? A resposta esta pelo meio nos quais os atores tomam conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais essas situações foram definidas como problemas. Quanto aos meios podem ser o dos eventos-foco e o feedback.
Eventos-foco - um desastre, uma crise, uma experiências pessoal - chama a atenção para algumas situações mais do que as outras.
Feedback – as autoridade tomam conhecimento de situações por meio de monitoramento de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas. Ou informais ex. reclamações que chegam ao congresso.
Existe uma diferença entre uma situação e um problema. As situações passam a ser definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem prioridades na agenda, quando acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las. As pessoas dentro e fora do governo definem situações como problemas de varias maneiras. Primeiro, situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas em problemas. Segundo, situações se tornam problemas por comparação com outros países. Terceiro, a classificação de uma situação em certa categoria ao invés de outra pode defini-la como um certo tipo de problema.
As agendas de governo não apenas definem os problemas, mas também podem fazê-los desaparecer. Por que eles desaparecem? Primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Segundo, as situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar. Terceiro, as pessoas podem se acostumar a uma situação ou conferir um outro rotulo ao problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades. Finalmente, pode haver ciclos inevitáveis de atenção, altas taxas de crescimento que se estabilizam e novidades que aparecem e desaparecem.
O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas.
Assim, os policy entrepreneurs - aqueles que “investem” nas políticas públicas – alocam recursos consideráveis para convencer as autoridades sobre as suas concepções dos problemas, tentando fazer com que estas autoridades vejam os problemas da mesma forma que lês. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam significativamente os resultados.
Política
O segundo tipo de explicação para a alta ou baixa importância de um tema na agenda está no fluxo de política. Independentemente do reconhecimento de um problema ou de desenvolvimento de propostas de políticas, eventos políticos fluem de acordo com a dinâmica e regras próprias. Participantes percebem mudanças na atmosfera política nacional, eleições trazem novos governos e novas configurações partidárias ou ideológicas ao congresso, e grupos de interesses de vários tipos pressionam (ou não conseguem pressionar) o governo com suas demandas.
Desdobramentos na esfera política são poderosos formadores de agenda. O consenso é formado na dinâmica da política por meio da negociação mais do que da persuasão. Quando participantes identificam problemas ou entram em acordos sobre certas propostas na dinâmica das políticas públicas, eles agem principalmente por meio da persuasão.
Contundo, na dinâmica da política, os participantes constroem consenso por meio de negociação, criando emendas em troca de apoio, atraindo políticos para alianças através da satisfação de suas reivindicações, ou então fazendo concessões em prol de soluções de maior aceitação. A combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de interesses.
Participantes “visíveis”
Em terceiro lugar, fizemos uma distinção entre participantes “visíveis” e “invisíveis”. O grupo de atores visíveis, aqueles que recebem considerável atenção da imprensa e do publico, inclui o presidente e seus assessores de alto escalão, importante membros co congresso, a mídia, e atores relacionados ao processo eleitoral, como partidos políticos e comitês de campanha. O grupo relativamente invisível de atores inclui acadêmicos, burocratas de carreira, e funcionários do congresso. Descobrimos que o grupo de atores visíveis define a agenda enquanto o grupo dos atores invisíveis tem maior poder de influencia na escolha de alternativas.
O grupo visível constitui um poderoso formador de agenda , quanto ao estabelecimento da agenda , políticos eleitos e seus assessores são mais importantes do que funcionários públicos de carreira ou participantes que não fazem parte do governo. Para aqueles que buscam evidencias do funcionamento da democracia, este é um resultado encorajador.
Especificação das alternativas
Como a lista das alternativas possíveis para a escolha de políticas públicas é filtrada ate se chegar às que realmente recebem seria atenção? Há dois tipos de respostas: 1) as alternativas são geradas e filtradas na dinâmica própria da políticas públicas; e 2) o envolvimento dos participantes relativamente invisíveis, que são especialistas na área especifica dessas políticas.
Participantes invisíveis: especialistas
Alternativas, propostas e soluções são geradas por comunidades de especialista. Este grupo relativamente invisível de participantes inclui acadêmicos, pesquisadores, consultores, burocratas de carreiras, funcionários de congresso e analistas que trabalham para grupos de interesses. O trabalho destes participantes consiste em planejamento e avaliação, ou então em formulações orçamentárias junto à burocracia e seus funcionários.
Esses participantes relativamente invisíveis formam comunidades de especialistas que agem de forma mais ou menos coordenada.
Muitas idéias são geradas nestas comunidades. Propostas são sugeridas por vários meios: discursos, projetos de lei, audiências no congresso, informações vazadas para a imprensa, circulação de papers e conversas particulares.
A Dinâmica das políticas públicas
A melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas e vê-lo como um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural, que denominamos policy primeval soup (sopa política primeva). Inicialmente muitas idéias surgem desordenadamente, chocando-se umas as outras, gerando novas idéias e formando combinações e recombinações. As origens de uma política podem parecer um pouco obscuras, difíceis de prever, entender ou estruturar.
Mas, se discernir as origens de uma política é um pouco complicado, o mesmo não acontece com o processo de seleção entre elas. Esses critérios incluem viabilidade técnica, a congruência com os valores dos membros da comunidade de especialistas na área, e a antecipação de possíveis restrições, incluindo restrições orçamentárias, aceitabilidade do publico e receptividade dos políticos .
Há um longo processo de “amaciamento” do sistema. Policy entrepreneurs não deixam ao acaso a consideração de suas propostas favoritas. Pelo contrario, eles as promovem de diferentes formas e em diversos fóruns. No processo de desenvolvimento de políticas públicas, a reelaboração (a junção de elementos já familiares) é mai s importante do que a transformação (o aparecimento de formas totalmente novas). Dessa maneira, entrepreneurs que investem em pessoas e idéias são mais importantes que aqueles que formulam as políticas.
Conexão e janelas
As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e do próprio jogo da política tem, cada uma, vida própria. Os problemas são identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos. As propostas de políticas públicas são desenvolvidas de acordo com critérios próprios de incentivos e seleção, independente de fato de constituírem soluções para determinados problemas ou uma resposta a deliberação de ordem política. Eventos políticos seguem sua própria dinâmica e as suas regras, independentemente de estarem associados a problemas ou propostas.
No entanto, em alguns momentos essas três dinâmicas se unem num problema urgente que demanda atenção, por exemplo, e uma proposta de políticas públicas é associadas ao problema e oferecida com solução. Ou então um evento político, como a mudança de governo, grã mudanças de direção.
Agenda de decisões.
Um elo completo combina as três dinâmicas – problemas, políticas públicas e a política – num único pacote. Defensores de uma iniciativa nova de políticas públicas não apenas tiram vantagem de momentos politicamente propícios, mas também reivindicam que sua proposta constitua uma solução para um problema urgente. Da mesma forma agem os entrepreneurs. Em alguns momentos ao longo do caminho, ocorrem algumas associações parciais. Contundo, a completa junção das três dinâmicas aumenta significativamente as chances de um tema se tornar parte de uma agenda de decisão.
As agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores visíveis, tendo em vista somente a dinâmica dos problemas ou da política.
A probabilidade de que um item tem de se tornar prioritário numa agenda de decisões aumenta significativamente se todos os três elementos - problema, propostas de políticas públicas e receptividade na esfera política – estiverem ligados em um único pacote. Por exemplo, os problemas que chegam às agendas de decisões sem propostas de soluções não tem as mesmas chances de serem deliberadas do que aquelas que incluem propostas de soluções. E propostas sem apoio político têm menos probabilidade de serem decididas do que aquelas que têm esse apoio.
Atingir o sucesso em uma área contribui para o sucesso em áreas adjacentes. Esses spillovers ocorrem porque políticos percebem as vantagens de repetir uma formula bem-sucedida em áreas similares, uma vez que a coalizão vencedora pode ser transferida, e porque os defensores da causa podem manter a discussão baseada em precedentes de sucesso. Esse spillovers são extremamente forte no estabelecimento de agendas e parecem suplantar ate mesmo uma vigorosa oposição.
Janelas para políticas públicas
Uma janela aberta para políticas públicas constitui uma oportunidade para que os defensores de uma determinada causa ofereçam suas soluções, ou para chamar a atenção para problemas que considerem especiais. De fato, defensores de políticas dentro e fora do governo mantêm suas propostas e suas indicações de problemas sempre prontas, aguardando o surgimento dessas oportunidades. Eles desenvolvem propostas de soluções, por exemplo, e esperam que apareçam os problemas para os quais possam oferecer estas soluções.
As janelas são abertas por eventos que ocorrem tanto na dinâmica dos problemas quanto da política.
Por vezes, a abertura dessas janelas é bastante previsível. Por exemplo, o momento de renovação de alguma legislação cria oportunidades para mudar, expandir ou abolir certos programas. Outras vezes, a abertura dessas janelas é bastante imprevisível, como nos casos em que um acidente aéreo ou uma eleição tumultuada produzem uma rotatividade inesperada de decision-makers.
Previsíveis ou imprevisíveis, janelas abertas são pequenas e escassas. As oportunidades vêm, mas também passam. As janelas não ficam abertas por muito tempo. Se uma chance for perdida, é preciso esperar por outra.
Janelas abertas apresentam oportunidades para que haja uma ligação completa entre problemas, propostas e política, e assim criam oportunidade de se introduzirem pacotes completos com os três elementos para o topo das agendas de decisões.
Entrepreneurs
Os Policy entrepreneurs são pessoas dispostas a investir recursos para promoves políticas que possam lhes favorecer. Eles são motivados por combinações de diversos elementos: preocupação direta com certos problemas, busca de benefícios próprios, tais como proteger ou aumentar seu orçamento burocrático, reconhecimento pela suas realizações, promoção de seus valores e o mero prazer de participar.
Esses entrepreneurs são encontrados em vários locais: podem ser políticos eleitos, funcionários públicos de carreira, lobistas, acadêmicos ou jornalistas. Nenhum tipo de participante é predominante no conjunto de entrepreneurs. Os entrepreneurs também procuram incentivar os tipos de feedback sobre o desempenho atual do governo que afetam as agendas , tais como cartas, reclamações e audiências com autoridades. Com relação as propostas, os entrepreneurs são peças-chaves para o processo de amaciamento da dinâmica da tomada de decisões. Na busca de seus objetivos, eles desempenham no sistema a função de unir soluções a problemas, problemas a forcas, e forcas políticas a propostas. O surgimento de entrepreneurs quando uma janela se abre é crucial para nossa questão, bem como suas atividades mais duradouras de tentar colocar seus problemas e suas propostas em evidências.
Conclusão
As idéias que exploramos ao longo deste livro têm algumas características importantes que devem ser destacadas em nossa conclusão. Essas características se dividem em duas categorias gerais: a) as diferenças entre nosso modelo desses processos e outras noções, e b) os papeis do acaso e dos padrões.
Outras noções
As idéias desenvolvidas neste livro são bastante diferentes de muitas outras teorias que poderiam ter chamado a nossa atenção. Por exemplo, os eventos não ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases. Em vez disso, dinâmicas independentes que fluem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e similar às outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade. Dessa forma, os participantes não identificam primeiro o problema para depois buscarem soluções para eles; na verdade, a defesa de soluções, freqüentemente precede a atenção aos problemas aos quais são associados. As agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda.
Fomos levados a perceber a importância das combinações, em vez de privilegiar origens únicas, e d relevar um clima de receptividade que permite que as idéias deslanchem. Também no capitulo 4, caracterizamos os modelos racionais abrangentes e incrementais como incompletos. O incrementalismo descreve o lento processo de geração de alternativas e freqüentemente descreve pequenas mudanças legislativas e burocrática que se arrastam por muitos anos, mas não descreve bem uma mudança na agenda.
A aleatoriedade e o padrão
Ainda encontramos doses consideráveis de caos, imprevistos, conexões fortuitas e pura sorte. Às vezes nos surpreendemos com as conexões que se formam. A aparição ou ausência fortuita de participantes cruciais afetam os resultados. Algum grau de imprevisibilidade permanece.
No entanto, seria um grave erro concluir que os processos explorados neste livro são essencialmente aleatórios. Algum grau de padrão e previsibilidade fica evidente em três fontes fundamentais: nos processos dentro de cada dinâmica, nos processos que estruturam as conexões e nas restrições gerais sobre o sistema.
Primeiro, na dinâmica das políticas públicas, nem todas as propostas vem a tona e nem todo ambiente ou evento desfruta das mesmas probabilidade.
Em segundo lugar, algumas conexões são mais prováveis que outras. Uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não haver uma solução disponível naquele momento no repertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao cenário político.
Nem todas as soluções têm igual possibilidade de serem discutidas com relação a todos os problemas. Possíveis conexões se entrepreneurs são menos prováveis, já que fracassam por falta de alguém disposto a investir recursos que as viabilizem.
Esses vários tipos de padrões – as atividades que se dão em cada dinâmica, os limites na probabilidade de conexão e as restrições mais gerais – nos ajudam a entender por que alguns itens nunca se tornam prioridades em agendas de políticas públicas.
Em terceiro, há varias restrições ao sistema, limites que fornecem uma estrutura básica, dentro da qual os participantes atuam nos jogos que acabamos de descrever. A dinâmica da política tem muita dessas restrições. Opinião pública geral, o orçamento, propostas de custo elevados em tempo de restrição orçamentária (crise econômica), jurisdição prescrita, constituição, escassez de janelas abertas, etc.
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RESENHA: KINGDON, John, “Como chega a hora de uma idéia?” In: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. pp. 219-224. E “Juntando as Coisas”. pp. 225-245.
Nas primeiras aulas de IEPP, foi dito que existem soluções esperando por problemas. Fiquei curioso, pois ate então sempre soube que os problemas é que precisavam de soluções e nunca o contrário. Ao ler o texto da aula 10, entendi o significado da proposição.
“Como chega a hora de uma idéia?”
A escolha de determinado tema em detrimento à outro tem intrigado os pesquisadores, John Kingdon, tenta com o texto a seguir jogar um pouco de luz, tentando esclarecer como surgem as questões a serem deliberadas.
Para tanto, faz uso de conceitos e definições, diferenciando o que é agenda e especificando as alternativas a partir das escolhas feitas. A agendo, sendo um conjunto coerente de propostas, temas ou problemas alvo num determinado momento. E as alternativas, sendo um conjunto de ações governamentais que devem ser considerados pela autoridades diretamente envolvidas. Essa distinção entre agenda e alternativas se mostra muito útil do ponto de vista analítico e o autor retorna a ele repetidamente. Por que alguns assuntos são priorizados nas agendas enquanto outros são negligenciados? Por que algumas alternativas recebem mais atenção do que outras?
A melhor forma de entender o surgimento de alternativas para políticas públicas é vê-lo como um processo de seleção, análogo ao processo de seleção natural [ policy primeval soup (sopa política primeva)]. As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de políticas públicas e se envolvem em atividades políticas.
Para o estabelecimento das agendas governamentais, o autor se concentra em três explicações; problemas, política e participantes “visíveis”.
As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e do próprio jogo da política tem, cada uma, vida própria. Os problemas são identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos.
Assim sendo, cada problema acaba recebendo mais atenção que outros, e a resposta encontra-se no meio pelo qual os atores, tomam conhecimento deste problemas. Estes meios vêm através de feedback - reclamações que chegam ao congresso, ou programas de monitoramentos de políticas públicas – e por eventos-focos, ou seja, um desastre, uma crise, etc. O reconhecimento de problemas é um passo crítico para o estabelecimento de agendas, pois desta forma os policy entrepreneurs , pessoas dispostas a investir recursos para promoves políticas que possam lhes favorecer, podem tentar influenciar e cooptar as autoridades responsáveis na resolução do problema.
Política
Independentemente do reconhecimento de um problema ou de desenvolvimento de propostas de políticas, eventos políticos fluem de acordo com a dinâmica e regras próprias. Desdobramentos na esfera política são poderosos formadores de agenda. O consenso é formado na dinâmica da política por meio da negociação mais do que da persuasão. Uma janela aberta, para políticas públicas constitui uma oportunidade para que os defensores de uma determinada causa ofereçam suas soluções, ou para chamar a atenção para problemas que considerem especiais.
De fato, defensores de políticas dentro e fora do governo mantêm suas propostas e suas indicações de problemas sempre prontas, aguardando o surgimento dessas oportunidades. Defensores de uma iniciativa nova de políticas públicas, sejam eles participantes visíveis ou invisíveis, não apenas tiram vantagem de momentos politicamente propícios, mas também reivindicam que sua proposta constitua uma solução para um problema urgente. Da mesma forma agem os entrepreneurs. Em alguns momentos ao longo do caminho algumas conexões, arranjos entre os atores, são mais prováveis que em outras. Pois uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não haver uma solução disponível naquele momento no repertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao cenário político.
John Kingdon encerra dizendo das diferenças entre as idéias apresentado por ele no livro e as várias outras teorias vigentes. Cita os modelos racionais abrangentes e incrementais como incompletos, pois os eventos não ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases. Em vez disso, dinâmicas independentes que fluem pelo sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e similar às outras, se unem quando se abre uma janela de oportunidade. As agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresente na agenda.
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