Resenha: SARAVIA, Enrique; “Introdução à teoria política pública”

Resenha: SARAVIA, Enrique; “Introdução à teoria política pública” In: Enrique Saraiva e Elisabete Fernandes, Orgs. Políticas Públicas, vol. I (Brasília: ENAP, 2006) pg. 21-42.
Enrique Saraiva é Doutor em Direito com especialização em Administração Pública pela Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne). Professor titular e Coordenador do Núcleo de Estudos de Regulação da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (EBAPE) DA Fundação Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne).

Introdução à teoria política pública
O autor procura mostrar a administração no contexto da história, o seu surgimento e evolução no decorrer do século XX. Como se deu a divisão e sua transformação entre administração privada e pública.
As analises foram feitas sobre vária perspectivas,. A visão jurídica foi hegemônica durante longo período e dominou a segunda metade do século XiX até a segunda guerra. Já a visão administrativa começa no inicio do século XX, timidamente, e domina dos anos 60 até hoje.
Apesar desta divisão, ambas coexistem, nem sempre compatíveis. Nos países latinos a perspectiva jurídica tornou se mais constante, isto é, desde que os conquistadores espanhóis e portugueses já traziam embaixo dos braços suas leis tornando o Estado mais burocrático. Diferentemente dos anglo-saxões que com sua Common Law, através dos costumes ou pela jurisprudência redigiam suas normas e regras de caráter jurídico não escritas.
A administração pública consolidou-se ao longo do tempo, desde de 1880 já tinha-se uma preocupação com a constituição de uma classe administrativa apartidária, com base no mérito procurando neutralizar o favoritismo, o patronato. Conforme Woodrw Wilson, presidente dos EUA, “o negócio do governo é organizar o interesse comum contra os interesses especiais”. Pág. 22.
Interessante também o comentário de Tânia Fischer na pág.: 23 onde diz que até 1930 o administrador público era considerado apenas um simples executor de políticas públicas e que somente a partir de 30 é que ele passa a ser também um formulador de políticas públicas.
A história da administração de empresas na verdade começou no Exercito americano e o primeiro congresso de administração foi organizado pelo governo americano em Praga no ano de 1922. Somente mais tarde, após a Grande Depressão, que a administração passou a ser identificada como a Administração de Empresas, ainda assim, devido a hostilizado em relação às empresas e seus executivos, a administração no setor público foi rebatizado com administração pública.
A partir da Segunda Guerra Mundial acelerou-se a interação entre indivíduos, empresas e outras organizações nacionais e internacionais. Tornando necessário reexaminar o papel do governo no novo e dinâmico mundo da globalização. Da necessidade de competir na economia internacional e na internacionalização de muitos assuntos, além do surgimento de novas necessidades da sociedade moderna, tais como novas tecnologias, novos grupos de pressão sobre os governos e exigência de maior transparência nos assuntos governamentais.
Nos anos 50 e 60 novas técnicas de administração foram necessárias como, por exemplo, o do planejamento. Os Estados passaram a fomentar grandes sistemas de planejamentos governamentais. Surgiram comissões, ministérios, corporações para elaborar planos de desenvolvimentos ambiciosos. “Na America Latina houve grande crescimento econômico orientado, financiado e realizado pelo Estado.” Pag. 25.
A década de 70 com suas guerras, crises petroleiras e financeiras, etc. obrigou as empresas a trabalharem com cenários e estratégias ao invés de metas e objetivos claros, delimitados e rígidos. As novas variáveis fez surgir uma nova concepção de administração baseada muito mais nas estratégias, que não prescinde de planejamento, mais que permite maior liberdade de ação aos desafios que surgirem.
A demora das organizações estatais em perceber tais mudanças acabou levando a deterioração de sua capacidade em responder às necessidades da população afetando sua credibilidade. Isto levou o público a um desejo de participação mais democrática nas decisões do Estado.
Este anseio popular por maior participação nos assuntos do Estado levou já na década de 80 a uma pressão por uma descentralização e maior participação da sociedade. A dinâmica estatal foi beneficiada com as transformações que se verificação no campo da tecnologia, da economia e da administração empresarial.
O conceito de política publica
“Trata-se de decisões publicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” pág. 28
Tendo como finalidade a consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas. Sendo que a política publica não possui uma racionalidade manifesta, seus atores não costumam agir da forma como é esperada. Denotando muitas vezes a debilidade do Estado em cumpri-la. O Estado costuma se portar muita mais como uma “anarquia organizado” onde existem varias opções procurando problemas e problemas necessitando de soluções. Em vista disto a racionalidade tem muitas vezes substituído a verdade e a moral no julgamento das crenças e condutas humanas.
Como diz Hogwood e Gunn na pág. 31:
“há pelos menos sete perspectivas para analisar uma política:
1- estudos de conteúdos políticos
2- estudo dos processos da políticas
3- estudos de produtos de uma política
4- estudos de avaliação
5- informação para a elaboração de políticas
6- analise de processo
7- analise de políticas
Características de uma política publica
Institucional, elaborada e decidida por autoridade legal.
Decisório, a política é um conjuto-sequência de decisões
Comportamental, implicando em ação ou inação
Causal, conjuntos de ações que tem efeitos no sistema político e social.
Já o formato concreto desta política publica dependerá de cada sociedade especifica, sendo que o resultado advém da maturidade em que cada uma delas terá para contribuir, participar, ou não, da sua elaboração, execução e fiscalização.
O processo de política publica
Cada política publica passa por diversos estágios, sendo que os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são diferentes, durante a formulação, implementação e avaliação. Percebendo que elaboração e formulação são distintas. A elaboração constitui-se da preparação da decisão e a formulação dá-se por meio de uma norma jurídica. Sendo que na America Latina sua implementação é mais detalhada.
Apesar da já vista limitação do modelo racional, é possível elencar as etapas do processo de políticas publicas:
1- Agenda, onde se inclui a necessidade social do pleito.
2- Elaboração, delimitar e identificar um problema atual estabelecendo prioridades.
3- Formulação, definição do marco jurídico, administrativo e financeiro.
4- Implementação, elaboração, planejamento e organização de todos os atores envolvidos. Assim como aparelhos administrativos, recursos humanos, financeiros, matérias, tecnológicos, etc.
5- Execução, por em pratica efetiva a policia.
6- Acompanhamento, o processo de supervisionar a execução da atividade e introduzir eventuais correções.
7- Avaliação, mensurar e analisar os efeitos posteriores produzidos na sociedade.
A interação das políticas
A divisão por etapas trata-se mais de uma esquematização teórica do que o que realmente ocorre na pratica. Laswell identifica e classifica da seguinte maneira as etapas: Compreensão, recomendação, prescrição, colocação em pratica, execução, avaliação e terminação. Já outros autores criticam este tipo de divisão por etapas alegando que desta forma pode-se ocultar temas e fenômenos universais próprios de cada um dessas etapas.
Todavia, toda política pública esta integrada num conjunto de políticas governamentais buscando o bem-estar coletivo. Porém há o predomínio da racionalidade técnica, onde supostamente as prioridades são estabelecidas com base em considerações racionais. Com base nesta racionalidade o critério econômico acaba dominando, pois influi diretamente na produção e desenvolvimento. “Existe uma crítica dura e permanente sobre a falta de coordenação entre as políticas econômicas e sociais.” Pág. 35. ”Como conseqüência, os indicadores da educação, da saúde, da previdência social, da habitação, do emprego e de outros setores sociais mostram a existência de uma situação difícil, que se agrava com o tempo.” Pág. 36.
A política econômica
Como lembra Lindblom: “o essencial da política é econômico e o grosso da economia é político”. Conforme Hayward, os objetivos da política econômica são: aumento da produção, melhoria da população ativa, redistribuição de renda, redução das disparidades regionais, proteção das industrias e empresas, entre outros... Sendo que alguns objetivos estão mais vinculados a uma política de crescimento econômico.
Existem ainda muitos outros “quase-objetivos”, tais como atingir equilíbrio no balanço de pagamento, assegurar fornecimento de energia e de mátrias primas, aumentar o comércio internacional e da mobilidade de bens, de serviços, de capital, etc.
A importância das instituições
As instituições são decisivas para o desenvolvimento das políticas publicas, somente através do conhecimento e do entendimento de como funcionam estas organizações publicas, como agem seus agentes públicos (eleitos ou administrativos) é que podemos entender como é que as políticas são modeladas no processo de implementação. É necessário entender a complexidade das burocracias destas organizações, entender sua estrutura e seu comportamento, muitas vezes conflitivas entre si.
Benson lembra que é importante vincular diferentes níveis de analise da organização, fala sobre a necessidade de explorar os três níveis (a estrutura administrativa, a estrutura de interesses e normas da formação de estruturas) na estrutura dos setores de política.