Arenas do Poder

Arenas do Poder
Críticas

Pluralismo:
 falhou ao levar em conta somente fatores institucionais;
 todas as relações entre grupos são tratadas como equivalentes;

Abordagem elitista:
 criou uma relação direta entre status e poder que, na realidade, não existe.

Pluralismo e “elite do poder”
 não geram proposições que podem ser comprovadas pela pesquisa ou pela experiência;
 pecam pela especificidade.

(1) Expectativas das pessoas determinam os relacionamentos;
(2) Na política, expectativas são determinadas por decisões políticas e governamentais;
(3) A relação política é determinada pelo tipo de política em vigor. Para cada tipo de política, há um tipo de relação política.

Assim, uma arena de uma política pública acaba, por extensão, sendo tam-bém uma arena do poder.

Arena:
- estrutura política;
- processo político;
- elites;
- relações entre grupos.

Categorias funcionais das políticas públicas:
1- Distributiva
2- Regulatória
3- Redistributiva

Arena distributiva – políticas distributivas
 Não são propriamente polícas, mas decisões individualizadas;
 Não há desfavorecidos;
 Agrada todos os interesses que possam oferecer resistência;
 Não-interferência mútua
 Coalizões formadas por interesses diversos;
 Baseada na cooptação (e não no conflito);
 Estabilidade;
 Deciões desagregáveis umas das outras.

Arena regulatória – políticas regulatórias
 Regra geral – Impactos individuais;
 Mais agregáveis que as distributivas;
 Clara distinção entre beneficiados e prejudicados;
 Ligada ao pluralismo – baseada no conflito
 Política pública é um resíduo do jogo de poderes;
 Maior instabilidade;
 Coalizões coesas, porém, efêmeras.
Ex.: Leis ambientais e trabalhistas

Arena redistributiva – políticas redistributivas
 Categorias muito maiores: privilegiados e desfavorecidos, burguesia e proletariado;
 Discussão institucionalizada: elite e contra-elite;
 Coalizões coesas e duradouras;
 Estabilidade;
 Aumento do poder do Executivo, de agências e comitês.
Ex.: Bolsa Família / impostos em geral /

Referência bibliográfica; LOWI, Theodore J. American Business, Public Policy, Case-Studies and Political Theory. World Politics, vol. XVI, 1964.


Seminário Aula V - Arenas do Poder
INTRODUÇÃO
Theodore J. Lowi, professor de Ciência Política da Universidade de Chicago preparou, a partir de três análises políticas, (Who Governs,de Robert ª Dahl, American Business e Public Policy, de Bauer, Pool e Dex-ter e Politics, Pressure and the Tariff, de Schattschneider), uma resenha no qual faz críticas ao modelo plura-lista e ao elitismo. Ele propõe a classificação das políticas públicas em três arenas do poder: distributiva, re-gulatória e redistributiva.
Nesse trabalho, discutimos estas três arenas, ilustrando-as através da realidade brasileira, buscando, a partir do entendimento da teoria proposta por Lowi, uma aproximação com a nossa realidade.
CRÍTICA À CIÊNCIA POLÍTICA AMERICANA
Em seu texto American Business, Public Policy, Case-Studies, and Political Theory, Theodore Lowi faz uma análise das teorias então dominantes na ciência política americana. Sua crítica gira em torno do fato de que havia um grande abismo entre a teoria e a prática, uma vez que as abordagens para a análise política de maior uso até então (o pluralismo e o elitismo) eram contraditórias e só se aplicavam a alguns casos es-pecíficos. No pluralismo, Lowi critica o fato de que este leva em conta somente fatores institucionais e consi-dera todas as coalizões equivalentes, o que na prática claramente não acontece. Na abordagem baseada na “elite do poder” de Mills, Lowi mostra que esta é, em muitos casos, simplista, já que numa análise mais geral da política, podemos concluir que não há uma relação direta entre status e poder.
Para reforçar sua visão de que as abordagens pluralista e elitista são insuficientes para uma análise geral da política americana, Lowi cita o livro Politics, Pressures and the Tariff, de Schattschneider. Nesse es-tudo, Schattschneider faz uma análise do processo de definição das tarifas pelo Congresso americano, no qual as decisões não foram tomadas puramente com base no conflito entre coalizões (como diz a visão plura-lista) e também não somente por um pequeno grupo livre de influências externas (como na visão elitista). O que havia era uma discussão multicentralizada, em que interesses eram defendidos individualmente e prati-camente não havia negociação entre dois lados com interesses antagônicos, sendo as relações políticas ba-seadas na “mútua não-interferência”. Mas o processo estudado por Schattschneider somente mostra um novo tipo de relação política até então não-estudado, sem criar uma teoria mais geral para a análise da política.
Toda essa crítica tem como base o estudo American Business and Public Policy, de Bauer, Pool e Dexter, que acaba por concluir que a ciência política americana sente grande falta de uma análise geral que englobe, senão todas, a maioria das relações políticas. E é através da sistematização do estudo desses auto-res que Lowi propõe a teoria das Arenas do Poder, baseada na idéia de que cada tipo de política pública de-fine um tipo específico de relação (ou discussão) política, ou seja, uma arena. Para Lowi, haveria três tipos principais de políticas públicas: distributivas, regulatórias e redistributivas. Estes, por extensão, também são os nomes dados às arenas, que acabam possuindo tipos próprios de estruturas políticas, processos políticos e relações entre grupos, além de suas elites.
Lowi deixa claro que não é sua intenção abranger integralmente todas as políticas públicas com essa classificação, mas sim fornecer uma sistematização do conhecimento da ciência política americana que fosse mais abrangente, baseando-se nas antigas “teorias” e oferecendo a possibilidade de que o desenvolvimento do estudo da política fosse menos contraditório e mais cumulativo, além de mais próximo da realidade.
AS ARENAS DO PODER
O primeiro tipo de política citado por Lowi são as políticas distributivas, que podem ser considera-das o tipo mais “primitivo” de ser fazer política, sendo a arena distributiva a única da política americana desde a independência (1792) até o final do século XIX. Na arena distributiva procura-se atender às demandas de todos os grupos que possam exercer resistência ao exercício do poder dos governantes, o que dá um caráter bastante clientelista a essa arena. O próprio uso da palavra “política pública” para tratar das políticas distribu-tivas é contestável, uma vez que políticas distributivas são ações bastante individualizadas e desagregáveis. A ausência de desfavorecidos gera uma arena baseada mais na cooptação que no conflito, baseada no prin-cípio da mútua não-interferência. Na medida em que o governo procura atender ao interesse de todos, indivi-dualmente, podem surgir grandes incoerências em suas ações e mesmo na formação de coalizões, que não necessariamente são formadas com base em objetivos comuns.
A arena distributiva pode ser ilustrada pelo caso da questão tarifária, analisado por Schattschneider. Infelizmente, a política brasileira é ainda bastante distributiva, o que é evidente, sobretudo, nas negociações do Congresso, em que deputados e senadores brigam por uma maior destinação de verbas para seu eleito-rado, o que gera uma distribuição de recursos financeiros que nem sempre segue uma postura coerente e ponderada.
As políticas regulatórias têm como objetivo regularizar uma atividade determinada. As políticas se-toriais (ou seja, as que são aplicadas a setores específicos, como a aviação e a radiodifusão) são, em geral, regulatórias. Tal tipo política nasce do conflito entre coalizões políticas de interesses claros e opostos, uma vez que gera claramente uma distinção entre favorecidos e desfavorecidos. Esse conflito torna a arena regu-latória menos estável que a distributiva e a redistributiva e mais próxima do modelo pluralista. As políticas regulatórias, mesmo tendo sua aplicação geralmente individualizada, não são desagregáveis umas das ou-tras como as distributivas, já que seguem uma regra geral e, portanto, uma coerência.
Podem-se tomar como exemplo de políticas regulatórias as leis ambientais. Por exemplo, a emissão do gás monóxido de carbono por veículos automotores permitida é de 3%. Essa lei é válida para todos os veículos e aqueles que possuem taxa superior à permitida terão que ser retirados de circulação e/ou retifica-dos para retornarem ao trânsito. Nota-se aí uma clara distinção entre desfavorecidos (motoristas com carros fora do padrão permitido) e favorecidos (sociedade em geral, que poderá usufruir de uma maior qualidade do ar).
Políticas redistributivas são, grosso modo, aquelas em que há transferência de renda e/ou benefí-cios. De certa forma, várias ações governamentais podem ser consideradas redistributivas, ao menos para uma parcela da população que as recebe. Por exemplo, parte dos alunos da rede pública de ensino vem de famílias demasiadamente pobres, porém, estes têm acesso a um serviço que os impostos que suas famílias pagam não poderiam custear. Outro exemplo seria o de programas voltados ao complemento da renda de famílias carentes, como o Bolsa Família, que, em essência, é um programa de transferência temporária de renda para que sejam criadas oportunidades para a ascensão social. É importante ressaltar que essa classifi-cação é bastante polêmica. Aqueles que afirmam que o Bolsa Família é um programa de caráter puramente eleitoreiro, provavelmente o classificariam como uma política distributiva.
Na arena redistributiva, diferentemente do que ocorre na distributiva, onde são numerosos os lados e diversos os interesses, há apenas dois grandes lados: ricos e pobres ou “fornecedores de dinheiro” e “de-mandadores de serviços”, é a elite e a contra-elite. As coalizões nessa arena são, portanto, mais coesas, permanentes e antagônicas uma em relação à outra.
A arena redistributiva surgiu a partir da evolução política e das necessidades da sociedade. No início dos anos trinta, nos EUA, em meio à ressaca provocada pelo crash de 1929, ganharam força movimentos que buscavam a implementação de políticas voltadas a minimizar, junto à população americana, as conse-qüências daquela crise que abalava o mundo. É nesse contexto que começa a desenvolver-se a arena redis-tributiva, bem como a regulatória. Porém, as políticas públicas que de fato foram postas em prática no New Deal tiveram seu caráter redistributivo mitigado, pois estabeleciam o princípio da contribuição, o que, por ou-tro lado, não tira deste conjunto de decisões o status de “uma das mais importantes ações de políticas pública já alcançada nos Estados Unidos”. No New Deal, tiveram ampla influência, ainda que de forma discreta, altos executivos governamentais, líderes empresariais e trabalhistas. A ação do Congresso foi limitada.
Enquanto nas arenas distributivas e regulatórias o Congresso tem grande capacidade de atuar de forma conveniente, na arena redistributiva isso não acontece. Os tipos de questões envolvidas na arena re-distributiva são sempre os mesmos e, desse modo, o conflito acaba se tornando tão institucionalizado que começa a ser pensado mais por pequenas elites (de ambos os lados), mostrando a tendência das políticas redistributivas de levar à centralização das decisões, até mesmo por uma questão prática, já que a implemen-tação é facilitada. Essa centralização gera uma arena estável e mais próxima do modelo de Mills.
CONcLUSÃO
A teoria das “arenas de poder” de Lowi é, sem dúvida, um marco para a Ciência Política, já que criou uma base teórica comum e aplicável a todas as análises subseqüentes, adaptando as análises anteriores e integrando-as de forma não-contraditória, graças à percepção de que “a policy determina a politics”, ou seja, o tipo de política pública determina o tipo de relação política. Essa é, justamente, a idéia básica para compre-ender sua teoria.
Lowi, ao chegar a essa conclusão, assim como não privilegiou nenhumas das três análises políticas citadas por ele (de Schattschneider, de Mills – “elite do poder” – e de Dahl – pluralista), também não negou a validade de nenhuma delas. Segundo ele prório, o erro de todas foi somente o de serem específicas, cada uma somente aplicável a um determinado tipo de política.
A criação de uma teoria única que englobasse todas as anteriores permitiu que as “teorias” da política americana deixassem de ser contraditórias e passassem a ser cumulativas, permitindo um desenvolvimento mais rápido e uma maior coerência nas formas de análise política desde então.
Apesar de ter sido feita com base na realidade política norte-americana, a classificação de Lowi pode ser facilmente aplicada à realidade brasileira e, de forma geral, à mundial. Obviamente, são necessárias al-gumas adaptações de acordo com o estudo de caso feito, mas a idéia básica – a de que existem três princi-pais arenas políticas – é praticamente universal e funciona como meio bastante prático de análise da ação governamental e, no caso brasileiro, de como é movida nossa democracia.
Referência bibliográfica
LOWI, Theodore J. American Business, Public Policy, Case-Studies and Political Theory. Wor